落实与扩大办学自主权背景下高校内部治理改革研究
檀慧玲
(北京师范人学发展委员会.北京100870)
(北京师范人学发展委员会.北京100870)
【摘要】:建立和完善以学术制度和学术权为为核心的高校内部治理机制，括应高等学校治理主体与利益相关者多样什么的要求，提升高校自我约束、自我管理和自我发展的能为，实现高校依法自主治校，是落实和扩大高校办学自主权的前提门
【关键词】:办学自主权;内部治理;学术权为;利益主体多样化
【基金项目】:2012年度教育部哲学社会科学研究重大委托项目 “中国特色社会主义教育发展道路研究”阶段性研究成果(LZJZDW004.项目负责人:刘复兴教授)
【作者简介】檀慧玲(1979).女.河北邢台人.助理研究员.教育学博士.主要从事教育政策分析、外国高等教育史研究。
建立以学术制度和学术权力为核心的高校内部治理机制，保障大学学术权力，提高高校自治能力，既是落实和扩大高校自主权的前提，也是贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》(以下简称《科技规划纲要》)和《教育规划纲要》所强调的“充分发挥高校在国家创新体系中的重要作用，鼓励高校在知识创新、技术创新、国防科技创新和区域创新中作出贡献”，推动高等教育改革发展，全面提升高等教育质量的关键环节。
一、完善的高校内部治理机制是落实和扩大高校自主权的前提
(一)全面科学地理解高校自主权
高校自主权是高等学校办学自主权的简称，它在性质上属于一种公权力，即运用强制力维护和分配公共利益的权力。《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，并明确指出:高校享有招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权等7项权利。全面科学地理解高校自主权对于有效落实和扩大高校自主权，充分发挥高校功能依法自主办学具有重要意义。
首先，高校自主权是绝对性与相对性的辩证统一。高校自主权的绝对性是指，高校拥有自主权是高等教育体制改革的核心问题，是实现高等教育健康发展的重要因索，也是建立现代大学制度的关键所在。我们所提的高等学校自主权(Self-regula-tion)相当于西方的大学自治权或大学自治(autono-my)，学术自由是其合理性基础，也是落实和扩大高校自主权的核心。因此，学术自由和大学自治是现代大学制度的核心内容，是构建现代大学制度的基础和理想形态。大学是主要从事知识传授、科学研究等学术活动的场所，学术自由是其核心理念，而大学自治是一种管理组织方式，是学术自由理念的制度化，是保障学术自由和大学发展的重要手段之一。“自治是学术自由的组织保证，”也是大学现代化的一个重要维度，它可以使大学对未来需求的反应更有竞争性和灵活性。因此，《教育规划纲要》提出了要“落实和扩大学校办学自主权，尊重学术自由，完善中国特色现代大学制度”。
学术自身的特点决定了高校必须拥有办学自主权，但教育的社会性也决定了任何时代的大学自治都不是绝对的，而是相对于他律的，是有限的自治。从世界范围来看，任何国家的高等教育系统都主要受到三种因索的影响，即政府权力、学术权威和市场;在政府、学术和市场三者相互作用下，高等教育系统处于不断的运动变化中f2lcm}s>。例如，中世纪大学要面临教权的挑战，民族国家时期的大学要接受来自政府权力的管理和约束，而当代大学涉及到多元利益主体，更要面对以政府为主导的多元影响和控制。同时，高校自主权的制衡因索还包括法律法规、学术规范和社会责任，即高校的自主权是有边界和限度的。第一，它必须遵守相关法律、法规的规定，要依法自主和自治;第二，它必须遵循学术规范，一旦违反了具有普遍性的学术规范，便否定了学术自由本身，也必将危及学术从业者自己的学术生命。第三，它必须承担和履行社会责任。高校的自主权与社会责任是一致的，高校承担社会责任是任何国家大学存在的目的。在当代，高校承担着人才培养、科学研究、服务经济社会发展和文化传承创新的重任，强调高校对社会、对学生的责任，尤其重要。
其次，高校自主权是历史性与现实性的辩证统一。世界高等教育发展史表明，高校自主权的多少、性质是与时代、政治体制、文化传统的发展相互适应、不可分离的。例如，古希腊学园洋溢着的原始的学术自由精神与其所推行的民主政治制度密切相关;中世纪大学具有居住权、司法自治权、罢课权、免税权等多项自治权利，但前提是学习和研究不可超越教会规定的内容并与教会的需求相一致;1}世纪初创建的柏林大学和1}世纪末兴起的美国赠地学院则是各自结合本民族特点和当时国家长远发展的需要对大学职能的创新与发展;美国、德国是联邦制国家，高等学校自治权由州法律进行规定，而法国是中央集权国家，高等学校自治权由中央统一规定;英国历来有自治的传统，大学拨款委员会就是这种文化在制度上的反映。可以看出，世界各国的大学自治权因其国情、政体、民族特点及文化传统不同而表现形式各异，内容也有所不同。
从核心内容和本质上说，西方的“大学自治”与我国的“高等学校办学自主权”并无太大差别。但是，正如大学自治是一个相对的、发展的、具有多层次含义的概念一样，落实和扩大我国高校的自主权，也是在充分考虑我国具体的国情、政体和历史文化传统的基础上给予高校更多的自治权利，而非照抄照搬西方大学的模式。相应的，我国高校自主权落实多少、扩大多少、采取的措施、实现的途径、具体运用形式等等，也必然不同于西方大学的模式，不能将西方大学自治权与我国高校自主权进行简单比较和对照。
(二)落实和扩大高校自主权应以高校内部治理改革和创新为前提
高等学校办学自主权主要来源于两个方面:一是政府的行政让渡。即通过转变政府管理方式，改革高等教育管理体制等，让渡或下放给高校一部分教育行政管理权与经营管理权。二是高等学校自身作为学术组织所具有的学术权力。落实和扩大高校自主权的根本出发点是高校主体的内在诉求，其目标是尊重学术自由，促进大学自治，完善中国特色现代大学制度。根据《教育规划纲要》和《人才规划纲要》制定的战略目标，高校的自主权必将会进一步得到落实和扩大。而且，政府管理方式的转变并不是政府的单向行为，它在很大程度上取决于社会组织为政府管理职能提供了怎样的余地和条件，取决于社会组织自身在多大程度上拥有自我管理的条件和能力川。因此，问题的关键在于“高校能否用好自主权”，即高校自身是否已经建立起科学、合理、完善的内部治理机制，具有自我约束、自我管理和自我发展的能力，能够依法自主治校。
现代组织制度理论认为，组织成功的关键因索是其独特的能力，即核心能力，其中能灵活适应环境变化的组织结构是核心能力的重要组成部分[fal。从组织结构视角看，高校主要存在两种组织结构，即以学术权力所依托的专业分工因索衍生出的横向组织结构和以行政权力所依托的科层制因索所衍生出的纵向组织结构。前者本质上是以教学研究人员为核心的专业型组织模式;后者本质上是科层制的，该结构中的诸因索依照组织层级关系完成相互间的调和，其权力主体是履行管理职责的行政机构和行政人员。这两种组织结构内部的分工原则、协调方法迥异，两套结构所适用的原则有明确而严格的界限，在合理化的组织分工、协调下两套结构及依附其上的两种权力并行不悖。反之则会出现相互掣肘、组织内耗的负面情形f}l。当前，我国高校内部治理结构及其组织制度仍带有浓厚的计划经济时代的特色。内部权力的运行缺乏基本的程序和规则约束，更缺乏有效的制衡和监督，并由此导致组织结构官僚化、权力配置行政化、专职监督软弱化、工会职能福利化、民主管理边缘化，学术权力得不到应有的尊重「s〕等问题。同时，很多高校还未建立起以民主决策、有效监督为特征的内部法人治理结构，很难支撑不断扩大的自主权的有效使用，也制约了高校组织功能的最大发挥。
二、建立以学术制度和学术权力为核心的高校内部治理机制
学术性是高校的基本特征，是高校区别于政府、企业和社会组织的根本。高校自身的组织结构也必将反映这样的特点，即以学术权力为中心。因此，落实和扩大高校自主权的核心是遵循学术规律、坚持学术本位、彰显学术权力、尊重学术自由。在高校内部建立起保障学术权力运行的完善的制度规范和运行机制，培育以学术权力和学术制度为核心的现代大学制度是切实落实和扩大高校自主权的关键。
(一)建立以法律为依据、以学校法人化为标志的外在制度，理顺政府与高校的关系
准确界定政府与高校的法律定位，理顺政府与高校的法律关系，保证政府在管理大学的过程中依法行政，实现政府与高校关系的法治化，是改革和创新高校内部治理机制，落实和扩大高校办学自主权，建立现代大学制度的基础。
法律是法治社会调节各种社会关系的基本依据。以法律形式来表现政府关于高等学校的重大决策、通过法律程序制定政策和实现重大政策的法律化，是现代法治社会的重要特征之一，也是发达国家政府进行科学决策，保障政策出台与实施的合法性和合理性，推动高等教育发展的成功之路。近年来，世界各国纷纷通过立法确立高校的独立法人地位，实施大学法人化改革，使高校成为具有更多办学自主权的法人实体。2003年7月，日本国会通过了《国立大学法人法》，正式启动了日本国立大学独立行政法人化改革的进程。2007年8月，法国议会两院通过了《大学自由与责任法》，予以大学更多的自治权，并对大学进行治理结构改革。芬铸国会于2009年6月通过了新的大学法，全面实施大学法人化改革。
在现代社会，高等学校作为人才培养的重镇、知识文化传播与创新的中心、制度创新的试验田和创新文化的引领者，处理好政府与高校的关系，推动高等教育事业的健康发展，更显紧迫和重要。高等学校的办学自主权是衡量高等学校法律地位的一把标尺「}1。经过多年的高等教育管理体制改革，我国在推动高校自主权方面取得了重大进步，高校已经获得了相当大的办学权利。但是，我国高校还未建立起以民主决策、有效监督为特征的法人治理结构，高校自主权中的一项最重要的权力—学术权力却还未得到应有的尊重和落实。与西方大学“与生俱来”的学术自治、自主和自由的“血统”不同，我国高校办学自主权的获得更多的是政府放权的结果，而这种放权更多地是出于经济利益和责任的考量，高校作为学术机构应该具有的学术地位仍有待解决。
高校的学术权力是高等学校为实现自身功能所必须具有的一项自主办学权力，旨在保障高校的教育教学、学习和研究活动的自由和创造性，是高校获得健康发展的最基本条件。尽管《宪法》第四十匕条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。”但是，在我国目前的立法中还未对高校的学术权力予以明确的法律规定，政府对高校的管理还存在一些问题，如管理手段比较直接、管得过细等。一方面，政府应当依据《宪法》精神对高校及其成员所从事的与教学和科研相关的工作予以鼓励和帮助，不得随意干涉。另一方面，应加强现有法律法规的落实和执行工作，推进具有中国特色的高校法人化改革的进程，合理配置和规范政府与高校的权利关系，促进高校的自主发展。同时，应在吸收借鉴世界高等教育强国发展经验的同时，充分考虑我国高等教育特殊的发展历史和现状，对高校的学术权力出台专门的立法。另外，还应明确政府在大学治理中的定位，转变政府职能，改变政府参与大学治理的方式，综合运用政策引导、经济调节、法律规范等手段加强对高校的宏观指导和有效调控，尊重高校办学自主权，减少不必要的行政干预。
(二)在高校内部建立保障学术权力的制度规范和运行机制，理顺高校内部权力关系
高等学校内部权力结构失衡，行政权力过于强大，学术权力极为弱小，民主权力微不足道，是目前我国高校存在的一个普遍现象。理顺高校内部各权力间的关系，就要进行制度创新，在高校内部建立起保障学术权力的制度规范和运行机制。
尊重学者，是尊重学术权力的前提与基础，“……没有他们的积极工作，院校行政管理人员也就没有什么值得管理的了”「吕〕。使教授成为高校各级决策和管理机构成员的主要组成部分，是世界很多国家的高校在处理学术权力和行政权力的协调、整合问题时采取的主要途径。德国高校的最高决策和管理机构分别是校代表大会、评议会、理事会(校代表大会的执行机构)。校代表大会的职能为选举校长和副校长、听取校长工作报告、公布和修改学校一般规章制度、处理大学政策原则性问题(如大学改革问题、选举有关各委员会的成员)等。评议会为大学最主要的管理机构，涉及学校几乎所有事务并协调校内各院系的关系等。理事会则为校代表大会的执行机构。上述这些机构都是由教授、学生、教授的助手和助教、高校其他员工等生类人员按比例选举产生，其中必须以教授为主。美国加州大学总校教授会下设教授会大会、学术委员会、22个常设委员会和特别委员会和分校教授会，全权审议和决策学校从上到下的学术事务。同时，纵观世界高等教育发展史，几乎所有闻名于世的国际著名大学都具有教授治校的传统与机制。中世纪的巴黎大学最初确立了“教授治校”的原则，牛津大学和剑桥大学继承了这一传统，被公认为世界上第一所真正具有现代意义上的大学—德国柏林大学将其发扬光大，美国哈佛和耶鲁等大学赋予其新的内涵，蔡元培任北京大学校长期间，这一原则开始在我国大学得到贯彻和完善。
学术委员会是高校的学术评议机构，是行使学术权力的主要组织。这一制度的本质是教授治学，是学术权力强有力的外在表现形式，也是学术权力最有效的表达方式。我国《高等教育法》第四十二条规定:“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科研计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事务，主持校内学术讨论会，组织参加国内和国际学术交流活动等。”但是，实际上在许多高校中学术委员会尚不属于独立性审议机构，没有决策权，其职责通常被限定在在行政权力划定的范围内对学术性事物进行审议，为行政决策提供参谋和咨询，直接导致其往往听命于行政安排，沦为行政部门的附属机构。因此应加强高校学术委员会的作用，使高校学术权力的行使实现组织化和制度化，从根本上提升学术权力在高校中的地位和作用。第一，要以《高等教育法》为依据，赋予学术委员会依法独立自主行使学术事务的审议、评定和决策权力，保证“教授治学”的有效落实。第二，要明确界定学术委员会与以党委和校务委员会为代表的政治权力和行政权力的权限划分，防止行政权力越权侵犯或者干预学术权力。降低担任行政职务的学科带头人在学术委员会中所占比例，提高单纯从事科研教学工作的学科带头人的比例，保证后者人数占绝对优势，防止行政权力对学术权力的“渗透”。第三，完善学术委员会制度，形成以学术委员会为主体、以教师职务评审委员会、学位评定委员会、教学工作指导委员会等为多元的一体多元的高校内部学术体制，并以学术委员会作为学术权力表达的主要方式。第四，建立规范的评审程序和议事规则，强化程序控制，完善内部监督机制，保证评审过程和结果公正、公开。同时，辅以复议制，允许对有疑议的评审结果进行复议，并提请党委会、校务委员会等进行仲裁。
(三)完善和创新高校党委领导下的校长负责制
我国公办高校实行党委领导下的校长负责制，是经国家法律法规明确确认的我国公办高校的制度性架构，是经过长期探索实践形成的具有中国特色的社会主义高等教育体制的重要组成部分。实践证明，这一制度是“行之有效的制度”，它保证了我国高校社会主义办学方向，推动了中国特色现代大学制度的建立，为我国高等教育的快速发展提供了根本保证。构建科学、合理的高校内部治理机制，落实和扩大高校自主权必须要进一步创新和完善党委领导下的校长负责制。
现代大学制度的核心是在教授治学的基础上实行校长治校。加强校长对学校发展所负有的责任和权力，是近年来世界各国高等教育改革采取的共同措施。2007年颁布的《关于综合大学自由与责任的法律》是法国政府21世纪高等教育改革的纲领性文件。该法追求的三个主要目标之一就是“走出目前大学治理的瘫痪状态，加强校长的调节职能和权力”「川。日本国立大学法人化改革的主要内容之一就是大幅度扩大大学决策中的校长权力，确立校长作为大学最高责任人的地位「’。〕。芬铸的新大学法也加大了校长的权力，大学委员会负责授权并任命校长[11]。
我国《高等教育法》和2010年8月新修订颁布的《高校组织工作条例》对党委领导下的校长负责制已作了较为具体和明确的规定，但在实际实施过程中也暴露出了一些制度性缺陷，主要包括:党委权力的运行缺少有力的保障机制，党委缺乏对校长的制约权力;校长负责的权利与义务内涵存在失衡现象，校长不能完全履行法人代表的权利;党委领导与校长负责的职权交叉带来冲突。完善党委领导下的校长负责制，需要尊重高等教育办学规律，进一步明确规定“党委领导”和“校长负责”的关系，健全和完善“党委领导下的校长负责制”的运行机制，特别要使学术决策具有相对独立性。第一，要进一步厘清、规范党委和校长的职责职权，做到权责边界分明，保证在党委的领导下充分发挥校长独立负责主持行政工作的作用。党委是高校执政的推动主体，要对学校的发展方向、路线等全局性工作及重大决策负责，并承担决策权责任。校长要负责执行经党委会等讨论决定的重大决策，并负执行权责任。第二，要建立健全有效的校长权力制衡监督机制，明确党委及书记对校长权力的监督范围，充分重视和运用民主权力，完善“以教师为主体的教职工代表大会”制度，充分发挥学术委员会、教职工代表大会等的民主决策权。第三，要健全议事规则和决策程序，党政协同保证学校发展目标的实现。提升决策和执行过程的透明度，实行校务公开，促使大学管理更加民主化。第四，要坚持多样化和特色化，避免千校一面。结合学校自身特点和现实需要，在依法办学的前提下，积极探索构建既体现中国特色又彰显学校特色的党委领导下的校长负责制。优化高校内部治理结构，推进高等学校的特色化发展，实现《教育规划纲要》提出的战略目标。
三、高校内部治理改革和创新要适应高等学校治理主体与利益相关者多样化的要求
对高校内部治理进行改革和创新，旨在推动高校适应外部治理的变革，促进外部多元利益主体共同参与高校治理。这既是扩大和落实高校办学自主权的必然要求，又是在新时期更好地发挥我国高校功能的必经之路。
高校的自由与自治必须由外部利益相关者的责任和回应来调节。通过吸纳众多利益相关者参与高校治理来促进高等教育事业发展，是当今世界发达国家高等教育改革的共同趋势。美国大学索有利用董事会等外行机构治理大学的传统，董事会既是各类高校的法定代表机构，也是其最高权力机关，成员绝大多数来自企业界、政府部门或所在社区，而非高校内部群体。法国在确定其21世纪高等教育改革方案之前，广泛听取了大学人士、工会、学生代表等的意见，方案要求董事会中至少要有7名校外人员。理事会是法人化改革后日本国立大学最高的决策机构，由校长和理事组成，规定理事必须要由校内和校外人士共同组成。芬铸的新大学法规定，大学董事会、理事会至少应有40%的校外人员，并且董事会、理事会的主席必须由校外人员来担任。
目前，我国教育决策结构呈现集权化倾向，高校内部还未形成民主管理的氛围和制度，利益相关者缺席严重，特别是学术委员会、教职工代表大会等民主管理和参与高校治理的广度和力度不够，也未建立起学生等其他利益相关者参与学校决策的机制，缺乏有效的民主监督，教育决策的信息基础不够充分，无法确保决策的科学性、合理性和合法性，管理低效等。在知识经济时代，高校生存和发展的环境发生了巨大的改变，高校不再仅是承担学术责任的学术团体，更是重要的社会机构。高校必须要树立应有的社会责任感，承担相应的社会责任，履行对社会的使命，为整个社会谋取福利。《教育规划纲要》中明确提出高等学校要成为知识、技术、国防与区域创新的核心;胡锦涛同志在清华大学百年校庆讲话中指出，高等教育要承担起人才培养、科学研究、服务经济社会发展和文化传承创新的重任。与此同时，高校治理主体与利益相关者日益多样化。除《高等教育法》规定的生个治理主体，企业、地方政府、合作办学者、教职工、学生、社会组织、家长、校友、社会捐助者等，甚至一些国际组织也都成为高校的利益相关者，希望能参与到学校的治理中来。随着市场经济的发展，高校的投资主体也更加多元化，逐步由政府单一投资转变为以政府投资为主、多方投资为辅的投资模式。相关利益主体共同参与高校组织治理，影响其组织行为和决策，体现其民主价值和公益使命，保障各利益主体的权益，提高高校办学效率和能力，既是现实的需要，也是逻辑的必然。
在进行高校内部治理改革时，有必要将各利益相关者吸收到决策层组织内，以便在制订决策和措施，乃至执行和评价决策和措施时充分考虑到他们的利益。这既有利于高校反映治理主体和利益相关者多样化的要求，便于高校对社会需求做出及时有效的反应，也有助于保障高校自治和促进高校治理结构的清晰，进而有利于充分发挥高校的重要作用，释放高校蕴藏的巨大生产力。另外，把各利益相关者吸收进决策层，也有利于树立他们作为高校主人翁的意识，使他们更加关心学校的长远利益，共同致力于推动高校的健康发展。
【关键词】:办学自主权;内部治理;学术权为;利益主体多样化
【基金项目】:2012年度教育部哲学社会科学研究重大委托项目 “中国特色社会主义教育发展道路研究”阶段性研究成果(LZJZDW004.项目负责人:刘复兴教授)
【作者简介】檀慧玲(1979).女.河北邢台人.助理研究员.教育学博士.主要从事教育政策分析、外国高等教育史研究。
建立以学术制度和学术权力为核心的高校内部治理机制，保障大学学术权力，提高高校自治能力，既是落实和扩大高校自主权的前提，也是贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》(以下简称《科技规划纲要》)和《教育规划纲要》所强调的“充分发挥高校在国家创新体系中的重要作用，鼓励高校在知识创新、技术创新、国防科技创新和区域创新中作出贡献”，推动高等教育改革发展，全面提升高等教育质量的关键环节。
一、完善的高校内部治理机制是落实和扩大高校自主权的前提
(一)全面科学地理解高校自主权
高校自主权是高等学校办学自主权的简称，它在性质上属于一种公权力，即运用强制力维护和分配公共利益的权力。《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，并明确指出:高校享有招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权等7项权利。全面科学地理解高校自主权对于有效落实和扩大高校自主权，充分发挥高校功能依法自主办学具有重要意义。
首先，高校自主权是绝对性与相对性的辩证统一。高校自主权的绝对性是指，高校拥有自主权是高等教育体制改革的核心问题，是实现高等教育健康发展的重要因索，也是建立现代大学制度的关键所在。我们所提的高等学校自主权(Self-regula-tion)相当于西方的大学自治权或大学自治(autono-my)，学术自由是其合理性基础，也是落实和扩大高校自主权的核心。因此，学术自由和大学自治是现代大学制度的核心内容，是构建现代大学制度的基础和理想形态。大学是主要从事知识传授、科学研究等学术活动的场所，学术自由是其核心理念，而大学自治是一种管理组织方式，是学术自由理念的制度化，是保障学术自由和大学发展的重要手段之一。“自治是学术自由的组织保证，”也是大学现代化的一个重要维度，它可以使大学对未来需求的反应更有竞争性和灵活性。因此，《教育规划纲要》提出了要“落实和扩大学校办学自主权，尊重学术自由，完善中国特色现代大学制度”。
学术自身的特点决定了高校必须拥有办学自主权，但教育的社会性也决定了任何时代的大学自治都不是绝对的，而是相对于他律的，是有限的自治。从世界范围来看，任何国家的高等教育系统都主要受到三种因索的影响，即政府权力、学术权威和市场;在政府、学术和市场三者相互作用下，高等教育系统处于不断的运动变化中f2lcm}s>。例如，中世纪大学要面临教权的挑战，民族国家时期的大学要接受来自政府权力的管理和约束，而当代大学涉及到多元利益主体，更要面对以政府为主导的多元影响和控制。同时，高校自主权的制衡因索还包括法律法规、学术规范和社会责任，即高校的自主权是有边界和限度的。第一，它必须遵守相关法律、法规的规定，要依法自主和自治;第二，它必须遵循学术规范，一旦违反了具有普遍性的学术规范，便否定了学术自由本身，也必将危及学术从业者自己的学术生命。第三，它必须承担和履行社会责任。高校的自主权与社会责任是一致的，高校承担社会责任是任何国家大学存在的目的。在当代，高校承担着人才培养、科学研究、服务经济社会发展和文化传承创新的重任，强调高校对社会、对学生的责任，尤其重要。
其次，高校自主权是历史性与现实性的辩证统一。世界高等教育发展史表明，高校自主权的多少、性质是与时代、政治体制、文化传统的发展相互适应、不可分离的。例如，古希腊学园洋溢着的原始的学术自由精神与其所推行的民主政治制度密切相关;中世纪大学具有居住权、司法自治权、罢课权、免税权等多项自治权利，但前提是学习和研究不可超越教会规定的内容并与教会的需求相一致;1}世纪初创建的柏林大学和1}世纪末兴起的美国赠地学院则是各自结合本民族特点和当时国家长远发展的需要对大学职能的创新与发展;美国、德国是联邦制国家，高等学校自治权由州法律进行规定，而法国是中央集权国家，高等学校自治权由中央统一规定;英国历来有自治的传统，大学拨款委员会就是这种文化在制度上的反映。可以看出，世界各国的大学自治权因其国情、政体、民族特点及文化传统不同而表现形式各异，内容也有所不同。
从核心内容和本质上说，西方的“大学自治”与我国的“高等学校办学自主权”并无太大差别。但是，正如大学自治是一个相对的、发展的、具有多层次含义的概念一样，落实和扩大我国高校的自主权，也是在充分考虑我国具体的国情、政体和历史文化传统的基础上给予高校更多的自治权利，而非照抄照搬西方大学的模式。相应的，我国高校自主权落实多少、扩大多少、采取的措施、实现的途径、具体运用形式等等，也必然不同于西方大学的模式，不能将西方大学自治权与我国高校自主权进行简单比较和对照。
(二)落实和扩大高校自主权应以高校内部治理改革和创新为前提
高等学校办学自主权主要来源于两个方面:一是政府的行政让渡。即通过转变政府管理方式，改革高等教育管理体制等，让渡或下放给高校一部分教育行政管理权与经营管理权。二是高等学校自身作为学术组织所具有的学术权力。落实和扩大高校自主权的根本出发点是高校主体的内在诉求，其目标是尊重学术自由，促进大学自治，完善中国特色现代大学制度。根据《教育规划纲要》和《人才规划纲要》制定的战略目标，高校的自主权必将会进一步得到落实和扩大。而且，政府管理方式的转变并不是政府的单向行为，它在很大程度上取决于社会组织为政府管理职能提供了怎样的余地和条件，取决于社会组织自身在多大程度上拥有自我管理的条件和能力川。因此，问题的关键在于“高校能否用好自主权”，即高校自身是否已经建立起科学、合理、完善的内部治理机制，具有自我约束、自我管理和自我发展的能力，能够依法自主治校。
现代组织制度理论认为，组织成功的关键因索是其独特的能力，即核心能力，其中能灵活适应环境变化的组织结构是核心能力的重要组成部分[fal。从组织结构视角看，高校主要存在两种组织结构，即以学术权力所依托的专业分工因索衍生出的横向组织结构和以行政权力所依托的科层制因索所衍生出的纵向组织结构。前者本质上是以教学研究人员为核心的专业型组织模式;后者本质上是科层制的，该结构中的诸因索依照组织层级关系完成相互间的调和，其权力主体是履行管理职责的行政机构和行政人员。这两种组织结构内部的分工原则、协调方法迥异，两套结构所适用的原则有明确而严格的界限，在合理化的组织分工、协调下两套结构及依附其上的两种权力并行不悖。反之则会出现相互掣肘、组织内耗的负面情形f}l。当前，我国高校内部治理结构及其组织制度仍带有浓厚的计划经济时代的特色。内部权力的运行缺乏基本的程序和规则约束，更缺乏有效的制衡和监督，并由此导致组织结构官僚化、权力配置行政化、专职监督软弱化、工会职能福利化、民主管理边缘化，学术权力得不到应有的尊重「s〕等问题。同时，很多高校还未建立起以民主决策、有效监督为特征的内部法人治理结构，很难支撑不断扩大的自主权的有效使用，也制约了高校组织功能的最大发挥。
二、建立以学术制度和学术权力为核心的高校内部治理机制
学术性是高校的基本特征，是高校区别于政府、企业和社会组织的根本。高校自身的组织结构也必将反映这样的特点，即以学术权力为中心。因此，落实和扩大高校自主权的核心是遵循学术规律、坚持学术本位、彰显学术权力、尊重学术自由。在高校内部建立起保障学术权力运行的完善的制度规范和运行机制，培育以学术权力和学术制度为核心的现代大学制度是切实落实和扩大高校自主权的关键。
(一)建立以法律为依据、以学校法人化为标志的外在制度，理顺政府与高校的关系
准确界定政府与高校的法律定位，理顺政府与高校的法律关系，保证政府在管理大学的过程中依法行政，实现政府与高校关系的法治化，是改革和创新高校内部治理机制，落实和扩大高校办学自主权，建立现代大学制度的基础。
法律是法治社会调节各种社会关系的基本依据。以法律形式来表现政府关于高等学校的重大决策、通过法律程序制定政策和实现重大政策的法律化，是现代法治社会的重要特征之一，也是发达国家政府进行科学决策，保障政策出台与实施的合法性和合理性，推动高等教育发展的成功之路。近年来，世界各国纷纷通过立法确立高校的独立法人地位，实施大学法人化改革，使高校成为具有更多办学自主权的法人实体。2003年7月，日本国会通过了《国立大学法人法》，正式启动了日本国立大学独立行政法人化改革的进程。2007年8月，法国议会两院通过了《大学自由与责任法》，予以大学更多的自治权，并对大学进行治理结构改革。芬铸国会于2009年6月通过了新的大学法，全面实施大学法人化改革。
在现代社会，高等学校作为人才培养的重镇、知识文化传播与创新的中心、制度创新的试验田和创新文化的引领者，处理好政府与高校的关系，推动高等教育事业的健康发展，更显紧迫和重要。高等学校的办学自主权是衡量高等学校法律地位的一把标尺「}1。经过多年的高等教育管理体制改革，我国在推动高校自主权方面取得了重大进步，高校已经获得了相当大的办学权利。但是，我国高校还未建立起以民主决策、有效监督为特征的法人治理结构，高校自主权中的一项最重要的权力—学术权力却还未得到应有的尊重和落实。与西方大学“与生俱来”的学术自治、自主和自由的“血统”不同，我国高校办学自主权的获得更多的是政府放权的结果，而这种放权更多地是出于经济利益和责任的考量，高校作为学术机构应该具有的学术地位仍有待解决。
高校的学术权力是高等学校为实现自身功能所必须具有的一项自主办学权力，旨在保障高校的教育教学、学习和研究活动的自由和创造性，是高校获得健康发展的最基本条件。尽管《宪法》第四十匕条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。”但是，在我国目前的立法中还未对高校的学术权力予以明确的法律规定，政府对高校的管理还存在一些问题，如管理手段比较直接、管得过细等。一方面，政府应当依据《宪法》精神对高校及其成员所从事的与教学和科研相关的工作予以鼓励和帮助，不得随意干涉。另一方面，应加强现有法律法规的落实和执行工作，推进具有中国特色的高校法人化改革的进程，合理配置和规范政府与高校的权利关系，促进高校的自主发展。同时，应在吸收借鉴世界高等教育强国发展经验的同时，充分考虑我国高等教育特殊的发展历史和现状，对高校的学术权力出台专门的立法。另外，还应明确政府在大学治理中的定位，转变政府职能，改变政府参与大学治理的方式，综合运用政策引导、经济调节、法律规范等手段加强对高校的宏观指导和有效调控，尊重高校办学自主权，减少不必要的行政干预。
(二)在高校内部建立保障学术权力的制度规范和运行机制，理顺高校内部权力关系
高等学校内部权力结构失衡，行政权力过于强大，学术权力极为弱小，民主权力微不足道，是目前我国高校存在的一个普遍现象。理顺高校内部各权力间的关系，就要进行制度创新，在高校内部建立起保障学术权力的制度规范和运行机制。
尊重学者，是尊重学术权力的前提与基础，“……没有他们的积极工作，院校行政管理人员也就没有什么值得管理的了”「吕〕。使教授成为高校各级决策和管理机构成员的主要组成部分，是世界很多国家的高校在处理学术权力和行政权力的协调、整合问题时采取的主要途径。德国高校的最高决策和管理机构分别是校代表大会、评议会、理事会(校代表大会的执行机构)。校代表大会的职能为选举校长和副校长、听取校长工作报告、公布和修改学校一般规章制度、处理大学政策原则性问题(如大学改革问题、选举有关各委员会的成员)等。评议会为大学最主要的管理机构，涉及学校几乎所有事务并协调校内各院系的关系等。理事会则为校代表大会的执行机构。上述这些机构都是由教授、学生、教授的助手和助教、高校其他员工等生类人员按比例选举产生，其中必须以教授为主。美国加州大学总校教授会下设教授会大会、学术委员会、22个常设委员会和特别委员会和分校教授会，全权审议和决策学校从上到下的学术事务。同时，纵观世界高等教育发展史，几乎所有闻名于世的国际著名大学都具有教授治校的传统与机制。中世纪的巴黎大学最初确立了“教授治校”的原则，牛津大学和剑桥大学继承了这一传统，被公认为世界上第一所真正具有现代意义上的大学—德国柏林大学将其发扬光大，美国哈佛和耶鲁等大学赋予其新的内涵，蔡元培任北京大学校长期间，这一原则开始在我国大学得到贯彻和完善。
学术委员会是高校的学术评议机构，是行使学术权力的主要组织。这一制度的本质是教授治学，是学术权力强有力的外在表现形式，也是学术权力最有效的表达方式。我国《高等教育法》第四十二条规定:“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科研计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事务，主持校内学术讨论会，组织参加国内和国际学术交流活动等。”但是，实际上在许多高校中学术委员会尚不属于独立性审议机构，没有决策权，其职责通常被限定在在行政权力划定的范围内对学术性事物进行审议，为行政决策提供参谋和咨询，直接导致其往往听命于行政安排，沦为行政部门的附属机构。因此应加强高校学术委员会的作用，使高校学术权力的行使实现组织化和制度化，从根本上提升学术权力在高校中的地位和作用。第一，要以《高等教育法》为依据，赋予学术委员会依法独立自主行使学术事务的审议、评定和决策权力，保证“教授治学”的有效落实。第二，要明确界定学术委员会与以党委和校务委员会为代表的政治权力和行政权力的权限划分，防止行政权力越权侵犯或者干预学术权力。降低担任行政职务的学科带头人在学术委员会中所占比例，提高单纯从事科研教学工作的学科带头人的比例，保证后者人数占绝对优势，防止行政权力对学术权力的“渗透”。第三，完善学术委员会制度，形成以学术委员会为主体、以教师职务评审委员会、学位评定委员会、教学工作指导委员会等为多元的一体多元的高校内部学术体制，并以学术委员会作为学术权力表达的主要方式。第四，建立规范的评审程序和议事规则，强化程序控制，完善内部监督机制，保证评审过程和结果公正、公开。同时，辅以复议制，允许对有疑议的评审结果进行复议，并提请党委会、校务委员会等进行仲裁。
(三)完善和创新高校党委领导下的校长负责制
我国公办高校实行党委领导下的校长负责制，是经国家法律法规明确确认的我国公办高校的制度性架构，是经过长期探索实践形成的具有中国特色的社会主义高等教育体制的重要组成部分。实践证明，这一制度是“行之有效的制度”，它保证了我国高校社会主义办学方向，推动了中国特色现代大学制度的建立，为我国高等教育的快速发展提供了根本保证。构建科学、合理的高校内部治理机制，落实和扩大高校自主权必须要进一步创新和完善党委领导下的校长负责制。
现代大学制度的核心是在教授治学的基础上实行校长治校。加强校长对学校发展所负有的责任和权力，是近年来世界各国高等教育改革采取的共同措施。2007年颁布的《关于综合大学自由与责任的法律》是法国政府21世纪高等教育改革的纲领性文件。该法追求的三个主要目标之一就是“走出目前大学治理的瘫痪状态，加强校长的调节职能和权力”「川。日本国立大学法人化改革的主要内容之一就是大幅度扩大大学决策中的校长权力，确立校长作为大学最高责任人的地位「’。〕。芬铸的新大学法也加大了校长的权力，大学委员会负责授权并任命校长[11]。
我国《高等教育法》和2010年8月新修订颁布的《高校组织工作条例》对党委领导下的校长负责制已作了较为具体和明确的规定，但在实际实施过程中也暴露出了一些制度性缺陷，主要包括:党委权力的运行缺少有力的保障机制，党委缺乏对校长的制约权力;校长负责的权利与义务内涵存在失衡现象，校长不能完全履行法人代表的权利;党委领导与校长负责的职权交叉带来冲突。完善党委领导下的校长负责制，需要尊重高等教育办学规律，进一步明确规定“党委领导”和“校长负责”的关系，健全和完善“党委领导下的校长负责制”的运行机制，特别要使学术决策具有相对独立性。第一，要进一步厘清、规范党委和校长的职责职权，做到权责边界分明，保证在党委的领导下充分发挥校长独立负责主持行政工作的作用。党委是高校执政的推动主体，要对学校的发展方向、路线等全局性工作及重大决策负责，并承担决策权责任。校长要负责执行经党委会等讨论决定的重大决策，并负执行权责任。第二，要建立健全有效的校长权力制衡监督机制，明确党委及书记对校长权力的监督范围，充分重视和运用民主权力，完善“以教师为主体的教职工代表大会”制度，充分发挥学术委员会、教职工代表大会等的民主决策权。第三，要健全议事规则和决策程序，党政协同保证学校发展目标的实现。提升决策和执行过程的透明度，实行校务公开，促使大学管理更加民主化。第四，要坚持多样化和特色化，避免千校一面。结合学校自身特点和现实需要，在依法办学的前提下，积极探索构建既体现中国特色又彰显学校特色的党委领导下的校长负责制。优化高校内部治理结构，推进高等学校的特色化发展，实现《教育规划纲要》提出的战略目标。
三、高校内部治理改革和创新要适应高等学校治理主体与利益相关者多样化的要求
对高校内部治理进行改革和创新，旨在推动高校适应外部治理的变革，促进外部多元利益主体共同参与高校治理。这既是扩大和落实高校办学自主权的必然要求，又是在新时期更好地发挥我国高校功能的必经之路。
高校的自由与自治必须由外部利益相关者的责任和回应来调节。通过吸纳众多利益相关者参与高校治理来促进高等教育事业发展，是当今世界发达国家高等教育改革的共同趋势。美国大学索有利用董事会等外行机构治理大学的传统，董事会既是各类高校的法定代表机构，也是其最高权力机关，成员绝大多数来自企业界、政府部门或所在社区，而非高校内部群体。法国在确定其21世纪高等教育改革方案之前，广泛听取了大学人士、工会、学生代表等的意见，方案要求董事会中至少要有7名校外人员。理事会是法人化改革后日本国立大学最高的决策机构，由校长和理事组成，规定理事必须要由校内和校外人士共同组成。芬铸的新大学法规定，大学董事会、理事会至少应有40%的校外人员，并且董事会、理事会的主席必须由校外人员来担任。
目前，我国教育决策结构呈现集权化倾向，高校内部还未形成民主管理的氛围和制度，利益相关者缺席严重，特别是学术委员会、教职工代表大会等民主管理和参与高校治理的广度和力度不够，也未建立起学生等其他利益相关者参与学校决策的机制，缺乏有效的民主监督，教育决策的信息基础不够充分，无法确保决策的科学性、合理性和合法性，管理低效等。在知识经济时代，高校生存和发展的环境发生了巨大的改变，高校不再仅是承担学术责任的学术团体，更是重要的社会机构。高校必须要树立应有的社会责任感，承担相应的社会责任，履行对社会的使命，为整个社会谋取福利。《教育规划纲要》中明确提出高等学校要成为知识、技术、国防与区域创新的核心;胡锦涛同志在清华大学百年校庆讲话中指出，高等教育要承担起人才培养、科学研究、服务经济社会发展和文化传承创新的重任。与此同时，高校治理主体与利益相关者日益多样化。除《高等教育法》规定的生个治理主体，企业、地方政府、合作办学者、教职工、学生、社会组织、家长、校友、社会捐助者等，甚至一些国际组织也都成为高校的利益相关者，希望能参与到学校的治理中来。随着市场经济的发展，高校的投资主体也更加多元化，逐步由政府单一投资转变为以政府投资为主、多方投资为辅的投资模式。相关利益主体共同参与高校组织治理，影响其组织行为和决策，体现其民主价值和公益使命，保障各利益主体的权益，提高高校办学效率和能力，既是现实的需要，也是逻辑的必然。
在进行高校内部治理改革时，有必要将各利益相关者吸收到决策层组织内，以便在制订决策和措施，乃至执行和评价决策和措施时充分考虑到他们的利益。这既有利于高校反映治理主体和利益相关者多样化的要求，便于高校对社会需求做出及时有效的反应，也有助于保障高校自治和促进高校治理结构的清晰，进而有利于充分发挥高校的重要作用，释放高校蕴藏的巨大生产力。另外，把各利益相关者吸收进决策层，也有利于树立他们作为高校主人翁的意识，使他们更加关心学校的长远利益，共同致力于推动高校的健康发展。