一、相关概念界定
    （一）大学。大学有两种含义。一是俗称的“大学”，等同于高等教育，包括综合大学、独立设置的学院、高等专科学校、高等职业学校、高等成人学校，甚至包括社会大学、网上大学等；二是特指的“大学”，即英语中的University。在这个定义中，对“大学”有如下限定:(1)必须能够实施本科及以上正规的学历教育，即本科教育和研究生教育;(2)必须是综合性、多学科的，至少设有三个以上国家规定的学科门类为主要学科;(3)必须是全日制高等学校。同时具备了三个限定条件，才是严格意义上的名副其实的“大学”。
    （二）现代大学。大学的历史可以上溯到中世纪的欧洲。中世纪欧洲传统大学的职能只有一个，就是人才培养。随着社会的发展，大学的职能发生了变化，1810年，普鲁士教育部长威廉.冯.洪堡受命组建柏林大学，他提出了现代的大学理念，即“学术和教学自由”、“教学与学术研究相统一”的办学思想，认为大学不仅是一个教学机构，而且是一个研究中心。至此，科学研究开始成为大学的第二种职能。２０世纪初，美国威斯康星大学首先提出了“大学为社会服务”的办学宗旨，要求大学既注重科学教育又要同时重视为社会服务，宣告了大学第三种职能的诞生。大学“人才培养、科学研究、社会服务”三种职能的产生标志着现代大学的建立。
    （三）现代大学制度。所谓现代大学制度，就是在知识经济背景下（主要指步入21世纪以来），大学在政府的宏观调控下，面向社会依法自主办学，民主管理，全面落实大学作为法人实体和办学主体所应具有的权力和责任的一种管理制度。总体来说，现代大学制度可归纳为外部制度和内部制度两个方面。其中，外部制度主要是政府与大学关系的制度体系，在我国，核心是大学办学自主权的问题。内部制度是大学自身作为主体进行内部治理（管理）的制度体系。在我国，主要涉及到党委领导下的校长负责制及校、院、系三级运行机制问题。
    二、现代大学的外部制度（外部治理）
    （一）国外的情况
    在西方发达国家，大学外部制度的共同特点是：政校分开，学校自治。政府，尤其是中央政府一般不直接管理学校，学校内部事务由学校自己负责。例如美国联邦政府教育部不直接管理高校。公立高校主要由各州负责，但州政府一般也只有高校设置审批权、董事会成员任命权和经费预算权等，对高校内部的事务一般不予干预。
    表1：西方部分发达国家大学外部制度

    （二）我国的情况
    在我国，建国以后，政府对大学的管理体制大致分为三个阶段（见表2）。
    表2：我国大学外部制度发展阶段

    通过上述分析可以看出，建国以来，我国高等教育实行的是国家和政府集权管理体制，大学在国家或政府的直接领导和控制下办学。即我国大学现行外部制度是教育部或省教育厅代表政府直接领导和管理各类大学，学校办学自主权有限。如图1所示：

    三、现代大学的内部制度（内部治理）
    大学内部制度主要包括两个方面：一是治理结构；二是运行机制。前者是指关于大学内部组织机构的设置、隶属关系和权限划分等，反映大学内部制度静态的一面。后者是指大学系统内部各子系统、各要素之间的相互作用、相互联系、相互制约的形式及其运作原理，反映大学内部制度动态的一面。
    （一）内部治理结构
    1、国外的情况
    美国模式。美国大多数大学的管理组织都由大学董事会、评议会及教授会等组成，实行董事会领导下的校长负责制。在内部普遍采取校、院、系三级管理方式，学术行政两权分开，各司其职，相辅相成。其治理的主要特点是：一是董事会治理大学。董事会是大学的最高权力机构，拥有广泛的权力。公立大学的董事会成员一部分是根据职务确定的，一般有州长、州教育长、大学校长、大学事务局长等。董事会的主要职责包括决定任命校长、制定大学的长远发展规划并实施、所有事情的最终决定权、授予终身教职等；二是分享治理。所谓分享治理是指大学的校长等高级管理人员、教职员、学生等都参与大学重要事务的决策。同时，除董事会外一般还设置学术委员会、咨询委员会、教授会和以校长为首的行政管理部门等机构，合理划分权责。见图2所示：
图2：美国大学内部治理结构图

    英国模式。英国的大学可分为三种类型：一是老牌的牛津大学和剑桥大学；二是1992年前成立的大学；三是1992年后成立的大学。不同类型大学的治理模式各不一样，以剑桥大学为例，剑桥大学的机构设置包括董事会、理事会和校务委员会。董事会是大学的立法机构，理事会是执行机构、拥有行政和决策权、向董事会负责。校务委员会负责学术和教育政策，包括对教师的考核，保证教学和科学研究的质量水平等。如图3所示：
图3：剑桥大学的内部治理结构图

    国外现代大学内部治理结构的共同特点（1）大学拥有较大的办学自主权。体现在大学招生的数量、方法，教学计划的制定，对国家提供的经费的支配，毕业生就业安排等许多方面。（2）大学制订章程，照章自主管理。西方发达国家的大学都制订有章程，一经批准通过就成为规范学校办学行为的基本法，校内所有人员和机构均按照章程规定行使管理权。（3）科学合理的领导决策体制。决策机构委员会化是发达国家大学制度中的一个共同趋势。学校的大政方针和重大问题均由委员会拍板，日常全面工作由校长负责。（4）充分体现教授治学权，实现了大学行政权力与学术权力的合理分离。西方发达国家大学行政和学术各司其职，权力范围明确，董事会总体上把握学校发展的方向，校长作为行政长官贯彻董事会的意志并且协调学校的行政工作，学术方面的事务则交由教授会处理，保证大学教育与研究职能得到充分的发挥。行政学术两种权力在自身的作用范围内得以发挥自己的优势，是一种高效率的内部治理模式。
    2、我国的情况
    建国以来，我国大学的内部治理结构表现形式发展大体上经历了七个阶段（见表4）。
    表4：我国大学内部治理结构发展阶段

    我国各大学内部治理结构基本相同。其核心结构组成为：
    （1）党委组织。我国《高等教育法》第四章第三十九条明确规定了高等学校的领导体制实行党委领导下的校长负责制，党委是学校的领导核心，统一领导学校各项工作。目前，我国大学党组织机构不尽相同，一般设有党委办公室、组织部、宣传部、统战部等部门。
    （2）校长为首的行政权力组织。我国大学校级的行政长官是校长，校级的主要权力机构一般包括校务委员会和各种专门委员会，同时设副校长等协助校长工作。主要职能机构有教务处、科技处、人事处、后勤处、学生工作处等，按照不同学科的性质设置不同学院，学院设相关机构辅助该级领导开展工作。
    （3）学术委员会和教职工代表大会。我国大学学术权力的主要体现形式是学术委员会、学历、职称评定委员会等，教职工代表大会履行民主管理职责。
    （二）运行机制
    运行机制的重点是校院两级管理体制，具体说就是学院制建设。学院制是一些规模较大、学科综合的大学在开展教学、科研、人才培养和行政管理中所采用的一种组织形式。
    1.国外大学的学院制
    （1）法国。法国是世界上大学学院制的诞生地，有“欧洲大学之母”的巴黎大学是历史上学院制最完备的大学。在巴黎大学建立的传统学院制模式下，大学只是若干学院的集合，没有多少自主权，学校内部的教学组织、学位的授予、教师的遴选和任命、科学研究的定向与组织等，都由各学院决定。近年来，经过改革，法国大学对传统学院制进行了改革，现在的学院制己多半不具有传统的内涵。如现在的巴黎大学，学院制运行模式实质是“总校－分校－院/学系－系”。
    （2）英国。英国模式的最主要特点是学院的实体性比较强。英国大学对所属学院的管理主要是对其发展方向等方面进行宏观的管理和引导，对于学院日常事务，比如常规制度的制定、课程的编制和安排、教材的选择、经费的使用、学术决策、招生聘任等方面一般都由学院自己全权处理，必要时与学院内教师商定，协同处理。在这种情况下，大学就显得相对松散，而学院就变成大学管理的重心。
    （3）美国。目前，美国的高等学校有二年制社区学院、四年制高校和研究型大学，一般在研究型大学中实行学院制。美国大学学院的设置是以学科为主要依据，同时结合社会及经济的发展需要，体现了“学院设置与科学研究和培养人才紧密结合”的实用主义原则。在学院设置的具体形式上，采用以传统的综合性文理学院为主体，以专业学院为辅的组织结构，基本模式是“校－学院－系”。
    国外大学学院制的共同特点：（1）实体性。即学院大多是独立的办学实体，整个大学治理呈现上部轻，底部重的特点，这是“学院制”的精髓。（2）特色性。世界名牌大学多设有特色学院，如哈佛大学的肯尼迪政府学院、耶鲁大学的戏剧学院等。这些特色学院的学科优势明显、综合实力强大，代表着学校的品牌。（3）包容性。在西方大学典型的学院制中，学院的学科容量是相当大的，体现了学科群的优势。例如，美国伊利诺大学有15个学院，下属80多个系；丹麦哥本哈根大学设有5个学院，下属130个系和研究所，学生25000人左右。
    2、我国大学的学院制
    目前，我国大学学院的设立模式主要有以下几种：（1）按照学科标准设置的学院，包括学科型学院和管理型学院（表6）；（2）按照举办主体不同划分学院，包括与事业单位联合共建、与企业联合共建和独立自办的学院（表7）；（3）按照学院办学自主权的有无划分学院，包括实体型学院和虚体型学院（表8）。
    表6：学科标准设置的学院

    表7：举办主体不同设置的学院

    表8：自主权不同设置的学院

    四、几点启示
    （一）落实高校办学自主权。我国大学外部制度的重点是政府与大学的关系，核心是要落实大学办学自主权。政府应该重点抓好高等教育的结构、规划、布局等宏观管理和教育投入的法制化建设，通过统筹协调、监督评估、方针指导、提供服务等方式，对大学依法实行宏观管理。把那些属于学校自己管的事情，交给学校去管。大学作为独立的法人实体，在自主办学的过程中建立健全自我约束、自我发展、自我完善的机制，增强自律能力。
    （二）清晰界定学校内部的权力关系。当前，我国大学内部存在着党委领导和校长负责之间职责和权限划分不清晰，内部治理结构以行政权力为主导，大学中的学术权力没有达到应有的位置等问题。原因是学校内部权力界定不清。因此，需要健全和完善党委会、行政委员会、学术委员会等决策机构，明晰党委权力、行政权力及学术权力的决策权限分工，党委会负责具有方向性、长远性、全局性和前瞻性的重大事项的战略类决策；行政委员会负责教学管理、科研管理和其他行政管理工作中的战术性决策；学术委员会负责教学、科研、职称等学术性决策；工会和教代会负责对学校事务进行民主管理。
    （三）制订大学章程，完善制度体系。大学章程是一所大学制定的有关其基本组织和基本权利的规范，它体现全体教职员工和学生的共同意志，一经批准通过就成为规范学校办学行为的基本法，在大学管理中发挥着极其重要的作用。大学应该依据有关法律法规以及教育行政部门的实施细则，结合学校的校情组织制定反映大学个性特征、体现全体教职员工和学生共同意志的大学章程，依据章程，对学校相关管理制度进行“废、改、立”的工作，形成有效的制度体系，并严格照章管理。
    （四）加快学院制建设。学院制是当前大学内部制度改革的重点。为推进学校管理重心下移，增强学院办学活力，应进一步明确校、院、系三者之间权责利关系。校一级主要负责领导制订、修订学校的发展规划，管理学校行政工作，制定学校总的学术政策，提出学校预算并监督实施，主持重大设备购置等，并在制定有关教师和行政职责以及工作标准等方面发挥协调和推动作用。学院是管理中心，权力介于校系之间，具有行政和学术权，主要是制订学院的教育、研究计划，协调学院各个系及研究所的教学科研活动，保证人才培养的质量，具有人事管理、财务及资产调配使用、学生管理、对外交流合作和服务等权力，对学校负责。系（研究所、研究中心）的权力多集中在教学和科研领域，在课程设置、教师聘任与有关研究经费预算等方面具有决定性的影响力，一般无需操心非学术事务。