高职院校实行两级管理的实践思考

郝婧，吕永清
北京农业职业教育研究所

两级管理是指高职院校在院系两级建制的基础上赋予系部一定的职责，并根据需要将部分人权、财权、物权下放，使系部成为责任中心。实行院系两级管理的目标是建立起学院宏观调控、系部自主办学的运行机制，促进学科的整合和发展，激发各级组织的活力，切实提高办学效益。

一、实践情况

近年来，不少高职院校经历了学校合并的过程，在客观上形成了一校多区、校区分散的局面。要管理这种规模庞大、校区分散的学院，一级管理体制无论是在管理力度上，还是在监控力度上都难以做到。院系两级管理体制作为提高管理效率、调动基层单位积极性的一种有效途径，被提上议事日程。从实行两级管理的时间上看，2003年以来不少农林牧类高职院校实行了两级管理；从实行的领域范围上看，这些院校实行两级管理主要集中在教学管理、学生管理、就业管理上，部分学院已开始在人事管理、财务管理上开始探索；从保障措施上看，为保障改革的顺利实施，各学院也制定了相关的政策办法，为两级管理的推行提供制度保障。此外，许多高职学院在进行“十一五”发展规划时，都明确把全面推进院系两级管理作为重要内容。如北京农业职业学院明确提出“：改革校内管理架构，下移管理重心，实行院系二级管理，激发基层活力，提高工作效率，降低管理成本。”江苏农林职业技术学院提出“：深化管理体制改革，强化激励竞争机制。推进院系两级管理，将管理重心下移，赋予系(部)自主权，明确系(部)的责、权、利，使系(部)的办学自主权和综合优势得以充分发挥；鼓励跨系(部)的交叉渗透，优势互补和资源共享，增强科技攻关和争取科技项目的能力。”实行两级管理，下移管理重心，权力下放，已成为各高职院校改革内部管理体制、促进学校发展的重要措施。

二、取得的成效

（一）行政管理效益

在传统的高职院校管理体制下，学院往往管得过多、过细、过死，陷于繁琐的事务过程管理中，无暇顾及长远、深层次的问题，二级单位只能被动地落实上级精神，没有自主办学的权力。实行两级管理体制后，管理重心下移，分散了院级层面上的办学压力。通过充分放权，各系部根据自身的学科特点谋划发展，解决问题，提高了积极性。一些高职院校通过层层签订责任书的形式，实行宏观控制、目标管理，通过政策杠杆调整发展方向、挖掘办学潜力，形成院、系分层管理、层层负责的管理模式，提高了管理效能。

（二）教育教学管理效益

由于管理权限下放，管理重心下移，在基层的教师、干部心中，学科建设、教师队伍建设、教学、科研等不再只是学校领导操心的事，二级单位的工作积极性和创造性得到充分发挥。二级单位更注重专业论证和新专业的开发，专业设置更注重市场、社会需要；师资引进效率提高，师资与专业设置结合更紧密；教师培训得到重视，师资培养更具计划性，师资队伍结构更加合理。

（三）学生管理效益

通过实行两级管理，各二级单位更注重班主任队伍建设和培养，从过去选无课教师当班主任，到选管理能力强、有责任心的教师当班主任，提高了学生管理水平和管理效益。主动根据职业道德规范要求，注重对学生进行思想品德教育和职业道德教育，使学生在岗位能力、从业资格和职业道德等多方面受到教育，提高学生的综合素质，使学生的就业率得到提升。

（四）经济效益

有的院校将各二级单位的教学、科研、招生分配等指标纳入工作水平核算评价体系，根据二级单位使用学校办学资源情况、工作水平情况，按投入产出、贡献比例核算资金分配额度。这就使每个二级单位既有压力，又有奋斗的动力和目标，增强了“主人翁”意识。如部分院校实行两级财务管理制度后，由于教师课时费、培训费、班主任津贴、办公经费、教室和课桌椅使用费以及水、电、暖、排污费等均由二级单位自行承担，促使二级单位更有动力遵循节约、高效的原则，合理使用经费与各种教育教学资源。另外，一定的学费收入和培训费收入的留成比例，促使二级单位能积极主动地去争取生源市场和就业市场，从学历教育、短期培训、社会服务等方面寻求规模和经济上的新突破。

三、遇到的问题

（一）权力下放问题

学院和系部的关系主要体现在集权与分权上。学院的权力下放多少才合适，目前还没有形成非常成熟的模式。许多高职院校虽然在有关教学、科研、人事、学生、财务、设备等方面建立了两级管理的有关规定与实施办法，在制度上与组织上进行了改革，但从总体来看，院系之间等级依然森严，权力中心依然在学院一级，运行的还是权力高度集中的院级管理体制，限制了系部积极性的发挥。另外，现有的高职院大多是从中专校升格而来，中专教育理念和管理方式痕迹很重，许多职能处室至今依然保持着对系部发号施令的习惯，管理重心下移只停留在学校的文件上。

（二）权力监控问题

院系两级管理体制中，如果职责不明确，相应的监督约束机制没有建立起来，在事务、场合、时间方面可能会出现系部、特别是系成为一个“小王国”的倾向，使行政职能部门管理权威受到威胁，降低学校的整体凝聚力。

此外，只是依靠财务部门的监督，在没有建立起其他方式的监控机制之前就将财权下到系部，可能会出现失控现象，系部主任遭遇的道德风险也会急剧放大。当师资队伍建设的责任主体过度下移时，师资与管理队伍人员整体素质的相对下降也有可能出现，这对高职院校未来发展是极其不利的。

（三）管理者素质问题

院系两级管理体制有效运转并发挥积极功能，不仅需要有相对健全的系部组织机构和有较强履职能力的系部管理人员，而且还需要学院职能部门的管理者具有较强的协调能力和宏观控制能力。由于许多院校是由中等职业学校升格而来，其系部是由原教研室建制演变而成，因此无论是在管理机构的设置，还是在人员配备上尚有许多不完善之处。一些新设立高职也存在同样问题，现有管理人员缺乏高等教育管理和较大规模下学校管理经验的积累。在这种状况下，随着院系两级管理体制的建立，学院教学、科研、人事、行政等职能机构的许多管理职能及权限下放到了系部，管理失控、监督不到位的现象很可能会出现。

（四）公平与效率问题

当高职院校按一定方案下划的经费由于部门性质、专业特点、师生比等因素使得系与部、不同系部教师、系部工作人员与院级工作人员之间的利益产生较大差距时，教师及教育管理人员的心态及工作积极性必然会产生波动。此外，各职能处室在行使职能的过程中，虽然能够做到各司其职，但是彼此之间往往缺乏密切配合，遇到问题时，职能部门之间还经常相互推诿扯皮，办事效率较低。

四、对策

（一）谨慎渐进，逐步完善两级管理机制

应结合学院实际情况，谨慎行事，逐步推进。要在综合考虑学校特色、师生规模、专业设置、机构设置、管理人员数量与素质、管理制度和管理经验等因素基础上，结合系部建制的现状，遵循权力下移的渐进性原则，制订实施方案，逐步推进。

（二）合理界定职责权限，理顺各级部门关系

管理权限的配置要遵循责权统一的原则。既要纠正职能部门权力过于集中的倾向，又要防止职能部门借两级管理放权推卸责任；既要纠正系部责大权小的状况，又要防止过度向系部放权；既要纠正凡事由学院决策的低效率运行方式，又要防止一放就乱或扯皮、推诿的现象发生。应与相关职能部门和系部加强沟通与磋商，结合相关职能部门的职责和具体工作，在充分调研和论证的基础上分解职能部门和系部各自应承担的责任，进而明确职能部门应予保留和下放的权力。相关职能部门在此基础上应细化操作方案，制订办事程序，以便达到明确院系的管理职能，降低管理重心，激发各级组织活力的改革目的。

（三）完善监督约束机制，发挥考核导向作用

一是进一步健全财务预决算制度。系部要配备专职或兼职的出纳，赋予教务处、人事处、科研处、学生处等职能部门对经费使用的监督权，以约束系部经费支配，保证经费使用的合理性和科学性。二是建立完善的管理与质量监控体系。赋予相关机构及人员检查监督系部教学、科研、师资、学生管理与质量监控职责及处理检查监督中发现问题的权力，并使之成为制度。三是构建两级管理考核机制。建立一个包含教学、科研、学生管理及师资队伍建设等内容的考核指标体系，并根据实际运行情况对各系部教学、科研、学生管理及师资队伍建设状况及质量水平进行考核，根据考核结果划拨各系部奖励经费。

（四）加强能力建设，提高管理水平

管理体制的改革是一项复杂的系统工程，两级管理体制牵涉到责权范围的划分、竞争机制、约束机制、激励机制等的建立与运行，需要院校领导、教师、行政人员的共同参与，人的因素很突出，因此必须重视管理干部队伍建设。应不断加强管理能力建设，使学校各级管理干部成为懂管理、懂教育、懂得一定学科专业的专才，把经验管理提高到科学管理的高度，实现两级管理的科学化和民主化。

参考文献：

[1]王小梅.高等职业教育院校管理模式研究与实践[J].中国高教研究，2007（5）.

[2]方飞虎.高职院校推行院系二级管理体制的认识与思考[J].职业教育研究，2008(1).

[3]戴娟萍.高职院校建立院系二级管理体制之管见[J].无锡商业职业技术学院学报2004(12).