《国家中长期教育改革发展规划纲要》调研工作的有关精神

中国教育战略研究会副会长 谈松华研究员

各位领导、各位委员大家好！ 规划纲要去年八月份启动以后，前期主要是进行专题调研。我们知道这次的中长期规划纲要是由中央和国务院要求，而且由温家宝总理直接担任领导小组组长，刘延东同志担任副组长。这次规划纲要动员面之广、参与专家之多，可以说是制定教育文件上前所未有的。在工作程序上，在领导小组下设工作小组，组长是刘延东同志，工作小组下设办公室，办公室放在教育部，日常工作由办公室和教育部来组织。相关部委都在进行调查研究，如工业和信息化部等。工作小组的办公室主要组织了11个专题，这11个专题的题目和其下面的36个分专题都在报纸上进行了公布，并在前一段征求意见。这次征求意见的面很广，当时教育部是24小时在网上下载意见，共有260多万条意见。这11个专题中高等教育是一个专题，这个专题是由周远清副部长负责，我是在做教育改革和制度创新这个专题。我这个专题和高等教育专题是有交叉的，特别是在人才培养和教育体制这些方面。所以我今天主要是侧重从我们这个专题涉及到高等教育的问题和各位交流一下。我今天主要谈以下几个问题：

一、教育发展的阶段性特征和战略选择

这次的整个规划纲要无论是调查研究还是政策文本的起草，都是一个确立战略目标的文献。那么确立战略目标是要依据我们所处的发展阶段和国际国内背景，教育所面临的机遇和挑战来确定的。

那么对于阶段性特征的把握，教育部在世纪初总结教育工作的时候有一个判断，即：改革开放30年，中国教育实现了历史性的跨越。关于历史性的跨越，当时分析的主要标志是：一个是实现了普及九年义务教育。上世纪末是基本普及九年义务教育，到了2007年是全面普及了九年义务教育。所以普及九年义务教育是中国教育取得历史性跨越的一个重要标志，因为这个标志是实现了中国教育人的百年梦想，20世纪时陶行知、晏阳初等一批教育先行者，他们做的大量工作就是希望中国的大众能够受到基本的教育，这个目标应该说在2007年我们宣布全面普及义务教育时就实现了，这就意味着在13亿人的人口大国，所有人都有了接受基本教育的机会，这也是联合国提出的全民教育目标的要求，即人人享有基本教育。这也是教育改革的一个很重要的目标。另一个重要标志是高等教育进入了大众化阶段，也就是高等教育从只面对精英，到大众都有接受高等教育的机会。现在高等教育毛入学率已经达到了23%，在2002年达到了15%，这也是一个标志性的成果。高等教育能为社会更多的群体所享有。当然要从历史性跨越的角度看，后来的中等职业教育的发展、技术教育的发展等这些方面也都为人力资源的开发起到了积极的作用，做出了积极的贡献。所以，普及九年义务教育、高等教育进入大众化阶段、中等职业教育大发展以及继续教育规模的扩展，这些方面的共同结果就是中国的人力资源的开发也进入了一个新的阶段，即中国从人口大国进入了人力资源大国。也就是说沉重的人口负担正在逐步地转化为人力资源优势，它的一个标志就是人均受教育年限已经提高到了8.8年，新增劳动力的受教育年限也已经提高到了11年以上。所以从这几个方面看，人力资源开发的水平得到了明显的提高，所以我们成为了一个人力资源的大国，这是我们的一个基础。那么我们再看，这次规划纲要提到今后这段时间的阶段性特征要如何来把握？我认为有三个方面是需要我们关注的。

1、教育发展的重点正从量的发展转向数量、结构、质量、效益全面协调的发展。其中尤其是关注质量的提升，也可以说建设高质量教育是建设教育强国、建设人力资源强国的一个根本条件，因为没有质量是很难做强的，所以建设高质量教育是一个重点，而且也应是一个教育国际竞争的重点。我们说我国高等教育在校生规模超过了美国，世界最大，是名副其实的高等教育大国。但是不是强国，不完全是看数量，更重要的是看质量。而且从八十年代以来，国际教育界对教育国际竞争更加关注的是质量。在基础教育上，美国从1983年开始的二十多年来，从里根做总统直到现在的奥巴马，历任总统在教育上，特别是基础教育上，几乎都是围绕着建设高质量教育这一主题。而且大家都感觉到建学校、铺摊子，满足入学机会的需要，固然也需要经过一定的努力，但是与提高质量相比，还是比较容易的。因为只要有了钱就可以造房子、招聘教师、接设备，一般来说，只要有了财力，扩大教育规模，满足受教育机会这种需要，就比较容易多了。但是提高质量就要比数量的扩大复杂的多，难度也大的多。就以基础教育来说，美国1983年有一个“国家处在危机中”的教育报告，然后美国花了很大力气来提高教育质量，但是到了2003年，美国一个对20年基础教育做的评估，结果是质量有所改进，但是不明显。2008年又对25年基础教育情况作了一个评估，结果是质量有改进，但是没有达到预期目标。可见，提高质量要远比增加数量艰难的多，所以我们也要有充分的思想准备。

2、教育发展的动力从资源约束型阶段进入需求导向型阶段。我们过去教育的发展长期受到资源短缺的困扰，在各级各类教育中都存在这个问题。这个资源短缺一个是教育资源的短缺，我们学校的规模、设施满足不了社会的需求。在教育资源短缺的背后是财政资源的短缺。我们在教育资源短缺的背景下发展教育就把很大的力气花在了增加教育资源、扩大教育资源上。所以我们发展民办教育，要社会更多的参与。我们高等教育的成本分担实际上也是社会资源。很多的教育举措与扩大教育资源是密切相关的。因为不实现资源共享问题，我们就不可能实现教育的发展。所以当时一个很突出的矛盾就是资源短缺不能满足教育发展的需要。当然这个资源短缺的问题并没有从根本上加以解决，但是有所缓解。现在义务教育全免费和职业教育的一些政策就体现了这一现象。财政对教育的供给力度明显增强。在我们高等教育方面，这次的调查报告里也提出要把高等教育公共经费提高到占GDP的1%—1.1%，这样的话，高等教育的资源短缺问题也能得到一定的缓解。包括从1998年到2005年高等学校的基建规模是建国50年来的两倍。现在更重要的问题是需求问题，这将会教育产生更重要的导向作用。原因在于，中国社会进入了一个新的阶段，从经济上讲，是工业化的中后期；从全面建设小康社会讲，也是进入了后期。去年联合国计划开发署对中国作了一个中国人类发展报告，认为中国正在从生存期阶段进入发展期阶段。这一判断在消费上是可以看出来的，中国居民正在从生存型消费转变为发展型消费。在这一方面，教育上的转变也是很明显的。在生存期人们要解决的问题是温饱问题，在温饱问题还没有解决的时候，人们对教育的需求是很低的，也不会很多样。当生存需求解决后，发展需求成为重点，教育是发展需求的一个重要方面，而且教育需求也从单一的满足入学机会的需求转向更加注重公平、更加注重质量、更加注重多样化。所以面对这样一个阶段的教育需求，我们的教育模式受计划经济的影响还是比较单一，这种模式恐怕不能满足现阶段对教育的需求。

3、教育体制的改革正在由新旧制度的转轨转向制度建设和制度创新。我们知道改革开放30年的一个很重要的经验是改革，尤其是体制改革是发展的动力。中国教育发展30年有这样跨越式的发展，改革开放是一个重要的原因。高等教育如果没有多样化办学、多渠道筹措教育经费，没有成本分担，我们不可能做到现在的规模。所以改革是发展的动力。那么，现在改革到了一个什么样的阶段呢？新旧体制的转轨已经初步完成。这种改革更多的是从计划经济体制下大一统的这样一种办学和管理模式向分权、多样化的方向发展。但是体制改革不仅是要破旧体，更重要的是要建立新体制，建设适应社会主义市场经济，民主政治体制的教育新体制。这种新体制的建立就需要通过持续的制度建设和制度创新，否则是不可能完善的。

从这样一些阶段性的特征来把握，我们要做出一系列的调整和战略选择。虽然现在还没有定，但是有几个方面是一定会是今后教育改革方面的重要战略选择，如促进公平、提高质量等。我要强调的一点是，教育改革和发展的战略选择最终应集中到人才培养上。也就是说所有的战略选择与目标都应该以人为本，都应该聚焦到人才培养上。教育最后是要满足人的发展需要，满足社会对各种人才的需要。而现在恰恰在这个问题上，出现了很多问题，需要我们去思考。这也是社会广泛参与提出意见的一个集中点。高等教育很多问题也是围绕这个的。尤其是学校更加应该关注人才培养。为什么人才培养会受到更多的关注。我觉得就是现在社会的变化是历史上从来没有的。经济的变化影响社会的变化。人要适应迅速变化的环境，所需的知识是不一样的。社会变化速度的加快是我们人才培养上必须关注的问题。2025年世界上需要什么样的人？职业变化这么快，每门职业需要的知识是很全面的，那么我们人才培养过于专业化的模式是否需要改变？另外突出地强调创新。增长方式的转变，一个非常大的问题是人才培养问题。

人才培养是不是还要从我们大学生现在就业面临的一些新情况、新问题来出发呢？一方面有大规模扩招带来的，这是一个客观情况。但是为什么有的学校有的专业是供不应求的，而有的专业却没有市场。这就让我们想到在人才培养上，要让学生真正面对真正变化的世界。能力要比单纯的知识更重要。

根据刘延东的说法：改革就是放权搞活。解放人才。改革要围绕的三点：改革要从改革人才培养机制开始，要建立现代学校制度，政府的治理制度改革（关键）。人才培养模式一般讲内容、理念、方法，人才培养体制一般是指制度层面。

二、人才培养制度改革

人才培养问题是一个很系统的问题。要把质量建设和变革人才培养制度的改革结合起来。

1、高考招生制度。涉及到高等学校的入口问题，即原材料问题。中国现在的高考基本上是政府主导，高校的自主程度是不高的。实际上从办学来说，原材料是很重要的。我想随着改革，要扩大高校的招生自主权。现在考试招生制度是作为一个专题进行研究的。一个是我们要继续坚持完善统一的招生考试制度，坚持公正、科学、公平、高效的原则。兼顾这些方面，建立一个适合我国国情的高考招生制度。在高考方面坚持的16个字：招考分离、分类考试、多元评价、自主招生。考试科目和考试内容方面还要有一些调整。内容更强调训练测试。研究型大学可以加试。

2、教育教学制度。就是在人才培养的标准上，要把能力作为人才培养标准的重要方面。目前存在标准及检测方法不完善的问题。

3、完善学分制。让学生有更多的选择空间。在人才培养中，要让学生有活力的方法是要有动力，还要有选择的空间，学分制就是一个很好的方法。不同禀赋不同才能的人是需要不同的培养机制的。奥巴马14个科学顾问，其中有好几个的涉猎的方面都是很多的。大学怎么给不同的人以更多的选择余地。高校和高中的衔接和合作，高校和科研机构的衔接和合作。大学教师到高中授课。对有特殊才能的学生，要给予其特殊的通道，特殊的平台。参与科研活动，自主创新型实验。现在要求学生自主创新型实验。加强产学研结合，加强与企业的联合。另一个就是学位，在重视学术性学位人才培养的同时，要注重应用型学位人才培养。中小学是激烈竞争高淘汰，大学、研究生则很少有淘汰，这就让学生进入大学后就没有动力学习了。也有人说这会增加学校的成本。但是严格的质量标准之必须的。

三、现代大学制度改革

1、确立大学的法律地位。原来叫大学是自主办学的法人地位，也就是说中国大学是独立的法人，这点在法律上是认定的。不像日本。问题是大学的法律地位要在法律上进一步界定它的权利和责任。中国现在的法人分为行政法人、事业法人、企业法人。日本专门把大学认为公法人。我们大学应确定不是行政法人。我们希望以后能明确学校是什么法人。目前只能归为事业法人。这样确定法人地位就能确定学校不是政府的附属单位，是独立的法人。有人提出要取消部属大学等。应有行政关系不是依附的，下属关系。有人提出通过章程来明确学校和政府的关系，也有人提出通过契约来明确。这些说法都是要在确定大学与政府关系的前提上，确保大学依法自主办学的权利，来界定大学与政府的法律关系。在这一基础上，大学要建立自我发展、自我约束的机制。

2、治理结构。这个无非是利益相关方和行为相关方的合理的组织架构。我认为有三种关系在治理结构中需考虑。一个是在组织架构上，即决策、执行、监督三者间的建构。这个关系在现行制度下为党委领导下的校长负责制和学术委员会、教师代表大会的监督，包括参与监督，这样一个关系。在整个领导体制还是要坚持党委领导下的校长负责制，但是需要完善，即要明确党委主要应是在方针政策方面进行领导，而学校的教学、行政、科研应该是校长负主要责任。从决策、执行方面讲，学校重大问题决策。理事会可以作为一个咨询机构。二是权力关系架构上，要整合学校学术组织，强化学术委员会，要赋予学术委员会学者决策的权力，学术问题要由学者做主。三是利益相关方的关系架构。即管理者、教师、学生三方面的关系。这里有两个问题，一个是如何通过制度设计，使这个利益相关方的权利得到合理的保证，另一个是不断提升这些相关方的素质，不断提升学校的整体水平。

3、政府公共服务、公共治理的结构。政府治理制度是体制改革的关键。政府确定公共服务的边界，明确服务管理的职责，完善公共服务的方式，是确保大学自主办学，确保人才辈出的一个重要的体制保障。我们是强政府，要如何明确职责？ 一是确定政府在公共服务中作用的边界。政府是教育公共服务的主要力量，但是政府不是完全包揽教育服务。政府应该做他应该做，能做的事，而要退出他不应该做，无力做的事情。这就能让社会在教育服务中发挥更大的作用。二是政府要实行政校分开，管办分开，明确举办者、管理者、办学者的职责。不能用行政组织的要求来要求学校。

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