一般舆论认为，此次6高校公布大学章程，是我国高等教育为推进依法治学、依法治校迈出的重要一步。但在笔者看来，按照目前的大学章程制定程序，以及大学章程的内容，能否真正助推大学自主办学，还有待观察。目前的大学章程是学校制定，上报教育主管部门核准的。说到底，这还是一份“行政规章”，而非法律文本，这就决定了其很难成为大学依法自主办学的宪章。

　　具有法律效力的大学章程，应该提交大学举办者同级立法机构审议——国立大学章程应提交全国人大，省立高校章程应提交地方人大。只有通过审议颁布，大学章程才能成为大学宪章，作为大学依法治校的依据。

　　首先，大学章程不仅规定了大学内部的治理模式，也涉及到大学的外部关系，尤其是与政府的关系。在此次听取意见的大学章程草案中，也提到了学校与政府的关系。比如，东南大学在章程中提出，“对学校事务实施自主管理，除法律、行政法规、规章另有规定外，任何单位和个人均不得妨碍学校自主权的行使”。但问题在于，学校究竟拥有哪些自主权，政府部门如果不落实学校的自主权，谁又能要求政府部门落实？如果政府越权侵犯自主权，学校可以通过哪种途径捍卫自身的权利？

　　考虑到我国大学与政府尚属于上下级行政关系，作为下级的学校很难要求政府放权，上级政府侵权也难以追究责任。解决这一问题的办法，就是由人大审议之后颁布，不仅要求学校依章程办学，也要求政府必须落实属于学校的办学自主权利。

　　其次，获得办学自主权的大学如何实现自主办学？需要建立有效使用自主权的治理结构，这就要建立公众参与大学管理、决策的管理模式。

　　在国外，现代大学通常由大学理事会（或董事会）负责学校办学战略的决策，包括确定大学预算、遴选校长、监督校长实施行政权等。这一理事会（董事会）由政府官员代表、立法机构代表、校领导、教师代表、学生代表、校友代表和社会贤达共同组成，能代表广泛的意见参与学校管理、监督和评价，确保大学自主办学不偏离方向，自主权不被滥用。然而在这次公布的大学章程中，我们并没有看到相关内容。总体看来，大学章程只是对现行管理模式的某种“总结”，包括校务委员会、校友会等机构的职能，也是按现行模式进行解释，而没有多少突破。

　　再次，大学章程需明确学校内部行政权、教育权、办学权之间的关系，这也需要经过充分的权力与权利博弈。从目前大学制定的章程看，有学校明确提到了教授治学，有的还明确“校学术委员会是学校最高学术审议机构”。可是，究竟怎样做到教授治学，章程的表述其实并不清晰。

　　比如，有的学校只是称“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”，而事实上，实现教授治学，关键在于教授委员会、学术委员会民主选举产生，能独立运行，具有最高的学术决策权，实行学术本位管理，不受行政指派。当出现不端行为举报时，学术委员会可独立启动调查，独立根据调查结果作出学术处理，学术委员会的处理意见是最高学术意见，学校行政执行学术委员会的处理意见，这一点能做到吗？对于教授委员会、学术委员会的权责、产生、运行，大学章程应该详细描述，这样才具有可操作性，否则就只停留在概念上。教授委员会、学术委员会难以摆脱摆设的命运。

　　大学章程被认为是大学的宪章，是社会各机构都得遵守的法律，也是学校制定其他学校规定的依据，如果宪章本身就存在法律效力问题，那么以其为基础制定的校规，也会遭遇合法性的质疑。近年来一些高校由于没有大学章程，制定的土校规，就屡遭学生和社会质疑，现在制定了大学章程，但如果不通过立法程序将其变为法律，这一问题还是得不到解决。

　　（作者：21世纪教育研究院副院长）