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粮食安全战略新抉择:振兴农业增产谷物

     编者按 去年我国谷物净进口突破千万吨,比2011年增加2倍多,呈现迅速扩大趋势。13亿人要把饭碗牢牢端在自己手中,有必要重新审视粮食安全战略。

    为确保粮食安全,需要把“振兴农业、增产谷物”作为战略重点,支持以优先股方式进行土地流转,促进小农户分散经营向农场经营转变

    大米、小麦、玉米3大粮,2003年我国净出口数量分别为233.21万吨、207.83万吨、1638.89万吨,合计净出口2079.93万吨。到2011年全都逆转变 为净进口,数量分别为6.78万吨、120.90万吨、161.67万吨,合计净进口289.35万吨。从海关总署2012年11月底统计数字看,3大粮 净进口总量突破千万吨,比2011年同期增幅超过200%,呈现迅速扩大趋势,引起国际粮商关注。

    粮食安全问题不容忽视

    上述情况发生在农业“九连丰”背景下,这就更需要我国重新审视今后的粮食安全问题。没有发生天灾,粮食逐年增产,为什么3大粮的进出口情况发生 逆转、近两年净进口数量猛增呢?是粮食消费量增长过快,还是储备增加,或者有地方官员为粉饰政绩而虚报粮食产量?中国之大无奇不有,任何个案都不能绝对排 除,但从统计数字看,主要是因为三大粮的消费量增幅都高于产量增幅(详见表1与表2)。

    从表1看,2008-2011年的3年间,我国稻谷消费量增加9.50%,比同期稻谷产量增幅高4.76个百分点。这使稻谷产量大于消费量的差 额,由2008年的1072万吨,减少到2011年的238万吨,导致大米进口数量连年上升,从2008年的28.95万吨,增加到2011年的 57.72万吨,增幅高达99.38个百分点。在此期间,大米出口数量连年下降,从94.69万吨,减少50.93万吨,2011年的出口量仅为2008 年的53.63%。在进口量增加的同时,出口量减少,净出口量锐减,到2011年发生逆转,转变为净出口6.78万吨。由此可见,稻谷消费量增幅大于产量 增幅,是导致大米由净出口逆转为净进口的决定性因素。

    小麦和玉米由净出口逆转为净进口,也是出于同样原因,从表2看,2008-2011年我国小麦消费量增加17.06%,比产量增幅高12.67 个百分点。小麦产量由2008年大于消费量808万吨,到2011年逆转为小于消费量527万吨。进口量从2008年4.31万吨,上升到2011年 124.88万吨,增幅高达2697.45%。与此相应,出口数量从2008年的30.98万吨,减少为2011年的3.98万吨,净出口量从2009年 即开始出现逆转,到2011年净出口达到120.90万吨。可见,近年小麦净进口数量扩大,是消费量增幅高于产量增幅的结果,完全不同于以往在净出口稻谷 的同时净进口小麦,有意识进行品种调剂的情况。

    表2显示,2008-2011年我国玉米消费量增加30.69%,比产量增幅高19.5个百分点。玉米产量大于消费量的差额由2008年的 1968万吨,减少到2011年的64万吨。与此相应,进口量从2008年4.91万吨上升到2011年175.25万吨,增幅高达3469.25%;出 口量从2008年的20.32万吨,减少到2011年的13.58万吨;导致净出口量从2010年开始逆转为净进口44.49万吨,2011年净进口量达 到61.67万吨。这说明,玉米由净出口转变为净进口,更是由消费量增幅大于产量增幅决定的。

    粮食消费增长难以减缓

    既然问题主要出在粮食消费增幅大于产量增幅,那么,是否应当把确保粮食安全的战略重点,放在抑制粮食消费增长方面呢?对这个问题,仁者见仁,智 者见智。笔者分析3大粮消费构成统计数据,面对近年我国粮食消费较快增长的趋势,感觉抑制粮食消费虽有一定可能性,但空间不大、作用有限(详见表3),不 能从根本上扭转我国粮食净进口扩大局面。

    表3显示,虽然按用途分2008-2011年稻谷消费增长最快的是工业消费,增幅为14.29%,但其150万吨的增量与同期1450万吨的食 用消费增量相比,毕竟少得多。即使将工业消费增量压缩一半,抑制稻谷消费总量的作用也很有限。而占比稳居85%左右的稻谷食用消费的增长,与贫困人口解决 吃不饱饭的问题紧密相关,刚性强,不宜采取压缩措施。

    从表3看,2008-2011年小麦的饲料消费增加1330万吨,增幅高达137.75%,在消费增加总量中占大头。工业消费增加150万吨, 占1781万吨消费增加总量的比重不到9%。因而,压缩工业消费对于抑制小麦消费总量增长的作用也很有限。近年小麦用于饲料消费的大幅度增长,和城镇化进 程加快,城镇居民比农村居民肉食量多的客观需求密切相关,不便压缩。

    表3说明,虽然2008-2011年玉米消费中增长最快的是工业消费,增幅高达48.83%,但消费增量最大的是饲料消费,3年增加2320万 吨,比1870万吨的工业消费增量多450万吨。玉米饲料消费大增,是城镇化率上升过程中肉食量上升带来的客观需求,是城乡人民生活水平提高的一种表现, 不应当进行压缩。

    概括起来说,3大粮国内消费总量,2011年比2008年增加7991万吨,3年间增长44%。其中食用消费增加2045万吨,占26%;饲料 消费增加3768万吨,占47%;工业消费增加2170万吨,占27%。食用消费与饲料消费合计5831万吨,占73%,是必保的。由于农民收入增加,到 集镇购物比以往交通便利,对肉食的消费将会进一步上升,估计今后相当长时间内饲料消费增长势头不会减缓。这些因素决定,即使对3大粮的工业消费调控能够产 生一定效果,也不足以扭转谷物消费总量的较快增长趋势。

    粮食安全战略重在增产谷物

    将“振兴农业、增产谷物”作为确保粮食安全的战略重点,其必要性显而易见。通过前面的分析已经看到,国内谷物消费需求较快增长的客观趋势难以扭 转,而国际粮食市场未必总能顺利向我国提供所需谷物。另一方面,从我国土地资源与粮田面积看,通过振兴农业、增产谷物,满足3大粮食用消费与饲料消费的增 长需求,也是完全可能的。因而,要保证我国的粮食安全,根本途径是大力振兴农业,增加谷物产量。明确这一战略重点,切实采取“适度调增稻麦种植面积、积极 发挥粮食深加工调节功能”的战略方针,就能够确保我国的粮食安全。这样说,主要基于以下3点考虑。

    其一,客观估计国际粮食市场的供给潜力。我国人均耕地少,在人口数量转为下降之前,无法改变这种状况。但从全球范围看,北美、南美、澳洲和非 洲,还有很多宜耕土地没有开发,全球粮食生产和国际粮食市场,蕴藏着巨大潜力,如果充分发挥出来,足可解决全球粮食供给问题。但要激发这种潜力,离不开有 购买力的需求拉动。如果我国不是急剧增加粮食进口,而是较为平稳地逐渐增加谷物采购,就不会引起国际粮食市场震动,能够积极促进世界闲置土地的开发利用, 稳步增加全球的粮食生产与供应。

    过去10多年我国进口大豆持续增长的情况,能够验证上述估计。表4显示,1995-2009年我国大豆由净出口7.8万吨转变为净进口4220.5万吨,增加净进口4228.3万 吨。同期世界大豆出口总量由3206.7万吨增长到8247万吨,增加5004.3万吨。其中美国出口增加1767.1万吨,巴西出口增加2506.7万 吨,两国合计增加出口4273.8万吨,大约与我国的净进口增量相当。世界大豆市场供给量的增加,包括美国和巴西大豆产量与出口量的增加,显然受到我国大 豆进口需求的拉动。世界玉米和小麦市场,也可以出现类似情况。

    其二,辩证看待粮食深加工,积极发挥其调节功能。2011年我国工业消费3大粮8050万吨,比2008年增长36.9%,增幅最大(详见表 5)。看增量,3年增加2170万吨,比同期3大粮食用消费增量2045万吨多125万吨。工业消费的这种增长,无疑是促成3大粮全都转变为净进口的因素 之一。

    但凡事皆有两面性。粮食深加工的快速发展,谷物工业消费占比达到15.73%,在增加谷物净进口的同时,显著增强了粮食深加工对谷物消费的调节 弹性。一旦国内或者世界其他地区出现灾情,粮食减产,就可以通过控制粮食深加工,减少国内谷物的工业消费,保证谷物食用消费。平时谷物工业消费的占比越 高,当粮食歉收时,通过这条途径调节米面供给的余地越大。

    因而,平时我国可以运用财政金融政策适当鼓励逐步发展粮食深加工,尤其是其中用于生产柠檬酸、淀粉等出口制品和生产乙醇掺混汽油的生物能源转化 类的粮食加工业,不要怕由此扩大谷物的净进口。这种扩大会像进口大豆那样,平稳拉动世界谷物的生产与供给,增强我国的谷物调控弹性,同时还可增强世界其他 国家对我国柠檬酸、淀粉等粮食深加工制品的依赖。当世界其他地区农业遇灾或由于其他原因,导致国际粮食供给无法满足我国需求时,首先抑制的是粮食深加工, 从而对食用粮的安全产生缓冲与调节作用。

    其三,确保粮食安全需要适度调增稻谷与小麦种植面积。占世界总人口总数1/4的13亿中国人,必须把饭碗牢牢端在自己手里。由于人均耕地少,包 括豆类的全面保粮不现实,即使只保谷物也有难度。确保粮食安全,需要明确两道防线。第一道防线,是保证食用与饲料用粮的供给,也就是保吃饭、吃肉与喝奶。 第二道防线,即底线,是要确保食用粮自给自足,至少有饭吃。

    要做到上述含义的粮食安全,立足点必须是振兴农业、增产谷物。我国食用粮主体是稻谷与小麦。为保证食用稻谷与小麦自给自足,有必要通过适当提高 稻谷和小麦的收购价格与进口关税,同时降低玉米进口关税,给予低收入市民粮食补贴,用市场机制促使农民多种水稻和小麦,相应增加玉米进口。

    由于稻谷的食用消费增幅明显大于小麦食用消费的增幅,为扭转大米净进口迅速扩大的势头,保证大米自给自足,需要对水田加以特殊保护。建议对现有 水田进行普查,立法严禁改变水田用途。城镇建设务必绕开水田,通过地铁等快速交通线,充分利用不宜耕土地及其上空新鲜空气,获取保米和环保宜居双重效果。

    振兴农业关键在扩大农场经营

    要振兴农业、增产谷物,让13亿人口“把饭碗牢牢端在自己手中”,在完善现行强农惠农富农政策的同时,还必须进一步明确农业与农村的长远发展方向,牢固树立现代农业观,努力改变小农户分散种植与养殖的滞后状态,加快走向农场经营的步伐。这样说,主要基于以下3点考虑。

    其一,小农户分散经营方式已经开始妨碍农田充分利用与农业劳动生产率提高,制约粮食产量增长。过去农民家庭收入单一,靠种田吃饭,必须尽全力种 好自己承包的土地。现在劳动力跨区域流动,农民有机会外出打工经商,收入来源多元化,因而对一部分农户来说,几亩粮田,种好种坏,甚至种与不种,都已经没 有大的妨碍,其小片耕地容易被撂荒。这样就会从粮食种植面积与单产两个角度,双向影响粮食总产量。不改变分散的农业生产组织形式,主要靠粮价调动农民种粮 积极性,粮食生产存在很大的不确定性和危险性。

    其二,农机农药普遍使用为农场经营提供了物质技术基础,我国农业实际上已经步入经营方式转变关键期。过去种粮最繁忙的劳动环节,是播种、除草与 收割。现在这些都已经主要使用农机农药来完成,农民种田时间大为减少,逐渐演变为“微型地主”,主要职责是雇用拥有农机具的农户替他播种与收割。“地主” 微型到只有几亩地,比解放前贫农的土地还少,单靠地租肯定富不了。

    因而,对于一些无农机具、有文化、有精力、有外出打工经历的“一无三有”农民来说,少量土地成了鸡肋,弃之可惜,耕之无味。对于提供农机服务赚 钱的少数农民来说,一块块村邻小田,是他驾驶拖拉机往返奔驰的弯曲天地。他多么希望天开地阔,一天能干3天活,多省柴油少曲折。农民在特长、经历、资产和 意愿等方面的这种分化,预示着农业与农村即将发生千年未有的大变化。相对于千年跨度而言,这里所谓的“即将”,可能要持续20-30年,一代人时间。到那 时,今日农机出租人的子女,将实现他老父的心愿。

    其三,恢复土壤肥力,需要秸秆还田,减少炊烟。由于长期施用化肥,我国很多耕地已经贫瘠,极度缺少有机质,进一步增强了对化肥的依赖。大量施用 化肥,不仅破坏土质,而且污染水系,造成日益严重的生态环境问题。与国外相比,我国耕地日见贫瘠的重要原因,是农民用秸秆烧饭取暖。构成秸秆的有机物,含 有氮磷钾的蛋白质、氨基酸,在灶火中化作烟灰,没有返回土壤。

    要秸秆还田,必须减少炊烟。炊烟如何减少?转变农业生产组织方式,由小农户分散经营变为农场经营后,农家灶台自然减少。这是必然趋势,这是已经 缓缓启动了的过程,正如刚刚开动的沉重列车,会逐渐加快前进速度。当农业生产方式越变越快,向着农场经营隆隆疾驰时,需冷静,莫惊慌;只要粮食稳高产,土 地集中无碍妨。虽不亲耕有股份,寻机创业走他乡;即使个个都失败,保证人人吃饱粮。

    扩大农场经营需要促进土地流转

    为扩大农场经营而进行的土地流转,可以采取两种方式。一是把土地转让为优先股,二为现金转让。两种方式各有利弊,因人而异。从土地出让方看,发 现商机,急需用款者,现金转让干脆利落;暂无用钱之处,巨款到手容易流失者,最好转让为优先股。从土地受让方看,两种转让方式,只要条件适当、价格合理, 无可无不可,因而可以更多照顾出让方的意愿。

    为支持农场扩大经营,财政应对耕地转让免税。至于受让方手头是否持有足够的收购现金,不应成为选择何种流转方式的障碍,如确有资金需要,银行应 当乐于提供土地抵押贷款。其实,急需用款的出让方也可采取优先股方式进行土地转让,转让后立即以股份作抵押,从银行贷款支付投资、读书或买房的款项。

    现金转让,无需多谈,对优先股土地流转方式,则需要解释几句。对土地转让为优先股的股息,国家应当通过立法提出指导性基准,允许转让双方在基准 股息之上一定幅度内自主商定。为维护土地出让人利益,避免日后粮价上涨给土地出让人造成过大损失,应以转让前3年该地块的平均粮产量扣除不含劳动投入的生 产成本(折合为同品种粮食),作为土地转让优先股的基准股息。

    对土地出让方来说,这一基准股息的经济意义,是一份定额的实物地租。凭借这份地租,出让方不必劳动,就可以获得按土地转让时粮食不变价格计算的 年均纯收益。此外,如果他入股的农场经营得特别好,还可能按优先股的权益得到一些分红。更重要的是,他可以因此从土地上解放出来,放心地去做其他事情。这 是土地转让能够带给他的全部利益。与此利益相对应,他失去通过自己努力提高粮食单产的机会。究竟是否转让,需要根据自己具体情况,慎重作出选择。

    对土地受让方来说,这一基准股息的经济意义,是他首先必须付出一份定额的实物地租。在他取得的土地上,原本年年产出这份实物。因而他为得到土地 真正付出的代价,是要投入一定的劳动。与劳动代价相对应,他获得了通过自己努力进一步增产粮食和优化粮食品种的机会。如果受让的土地多,能够连成大片,他 还将额外获得规模效益。这种规模效益的最直接表现,是可以荡平原先分割各家各户小块土地的田埂、小道与磨牛地,增加实际耕种面积。价值最大的规模效益,是 连片土地节省农机作业时间,显著提高农业劳动生产率。

    对国家来说,这一基准股息的经济意义,是设定了可以受让土地的最低门槛,即受让方必须保证粮食不减产,同时还要有信心实现粮食增产。没能力超越 这道门槛,就不要受让土地,否则必将因亏损而不得不进行再转让。这一道最低门槛具有双重作用。一是保证粮食安全,二是保障土地出让人最低生活来源。二者合 起来,就是保持社会稳定。

    农用土地优先股转让方式对出让方、受让方与国家3方面的上述诸多好处,是其他土地流转方式无法比拟的。因而建议将其作为政府的主推方式,同时辅 以当事人双方愿意采取的各种方式。只有主次配合、多种方式并用,才能积极稳妥地推进农业生产组织形式由小农户分散经营向农场经营迅速转变。为了顺利完成这 一转变,无疑需要城镇给予多方面的有效配合。为增强城镇的综合承载能力与凝聚力,除在市政设施建设方面增加投资、提供硬环境支撑外,还需在户籍制度、就业 待遇、住房保障、义务教育、医疗与养老保险等方面,进一步深化改革,加快农业转移人口市民化。



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