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“飞地经济”：区域经济合作新空间 |
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【核心提示】“飞地经济”的优势在于要素的跨行政区配置，但同时也应该解决其中简单复制、低水平转移、高污染等弊端，在统筹规划、持续激励、生态补偿、土地资源配置等方面，建立有效的制度安排。
作为一种发展模式，“飞地经济”（enclave
economy）指两个互相独立、有一定经济落差的行政地区，打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。
“飞地经济”的主要特征
第一，跳跃式的经济开发模式。区域经济空间的扩散方式，可分为墨渍式扩散、渐进式扩散、跳跃式扩散三类。墨渍式扩散的典型是通过“增长极”辐射，带动区域经济发展。渐进式扩散的典型是依托点轴系统，沿着线状基础设施束，推动区域经济开发。跳跃式扩散的典型则是“飞地经济”。与前两种相比，“飞地经济”模式在很大程度上摆脱了区域经济空间的固有限制，通过更为灵活的优势互补和利益分享机制，实现特定区域经济的腾飞。
第二，一种产权创新模式。“飞地经济”利用产权权能的可分性，将土地等资源要素的所有权、使用权、收益权加以分解，通过产权权能在不同利益主体间的多元化分布，实现主体共同利益的最大化。
第三，带有经济性质的跨区域政府行为。这种政府行为是政府在市场经济条件下，为打破固有的行政架构对区域经济的限制，而由本级政府或上级政府主导的行为。这本质上是一种政府行为，但又具有一定的经济基础，必须符合经济发展的规律。
第四，经济发展特殊阶段的产物。“飞地经济”是在区域经济发展相对并不均衡的情况下，为促进资源要素的流动和区域经济的协调发展而出现的创新形式。它在一定程度上弥补了“行政区经济”与“经济区经济”之间的不协调和不一致，起到连接改革缝隙的作用。而随着改革的持续深入，“飞地经济”将会被更加科学、先进的生产关系所取代。
第五，一种“帕累托改进”形式。“飞地经济”作为一种过渡模式，其优势在于能够在一定的制度框架下，通过制度创新，发挥资源要素、产业规律、政府利益、市场导向等各方面的优势，在渐进中寻求突破。
“飞地经济”正负效应并存
“飞地经济”作为一种经济转移和区域合作的新模式，具有一些正面效应。首先，“飞地经济”为“行政区”向“经济区”转变提供了新平台。其次，“飞地经济”促进资源优化配置和产业合理布局，使不同地区可以共享优越的区位条件、完善的基础设施、高效的资源利用和一流的服务环境，降低园区开发成本、项目投入成本、企业运行成本。再次，“飞地经济”为区域和城乡协调发展提供了新途径。
然而，“飞地经济”同样存在负面效应。“飞地经济”是地方政府自主创新的产物。它脱胎于“行政区经济”，并突破“行政区经济”的局限。但就长远来看，作为一种区域经济发展的过渡形态，它在诸多方面仍摆脱不了原有行政体制的束缚。首先，“飞地经济”是在制度上对于“行政区经济”的一种突破，它通过一定的利益共享推动“飞入地”和“飞出地”经济的发展，但这种创新方式也可能对地方政府产生激励偏差。其次，“飞地经济”有可能演变为“孤岛经济”。作为一种“嵌入式”的经济转移模式，“飞地经济”容易导致引入地的经济形态与周围地区之间缺乏紧密的联系，因而不能带动所在区域的经济发展，甚至出现与所在区域经济形态相分离的状况，成为一个“经济孤岛”。再次，“飞地经济”作为一种政府行为，在带有浓郁的“财政联邦主义”色彩的现行财政激励机制下，“飞地经济”模式并不能完全消除地方政府在招商引资等方面的过度竞争，反而可能导致政府对于企业正常经济行为的干预和对市场资源配置的扭曲。
发展“飞地经济”有章可循
尽管“飞地经济”存在一定的负面效应，但综合来看，“飞地经济”发展模式仍是一个值得肯定的发展方向。“飞地经济”的优势在于要素的跨行政区配置，但同时也应该解决其中简单复制、低水平转移、高污染等弊端，在统筹规划、持续激励、生态补偿、土地资源配置等方面，建立有效的制度安排。因此，使“飞地经济”充分发挥其创新性功能，同时避免其负面效应的出现，应遵循以下原则。
第一，科学发展的原则。“飞地经济”应从地区发展实际出发，以经济运行规律为基础，以要素互补为前提，坚持市场导向，真正促进“飞入地”和“飞出地”经济的共同发展。
第二，自愿互利的原则。“飞地经济”的目标在于互利共赢，因而应坚持合作双方的自愿原则，充分考虑合作双方的要素资源禀赋条件和利益共享机制，如此才能保证合作的持续深入。
第三，统筹协调的原则。“飞地经济”应坚持经济建设、资源利用、生态保护和污染治理相结合的原则，综合考虑资源禀赋、经济潜力、市场环境、社会环境、政策环境等多方面因素的完备性和互补性。“飞入地”引进项目应是原有产业的延伸和转移，有利于产业链的形成和地区辐射功能的发挥。“飞出地”转移项目应充分考虑与自身产业链和技术发展水平的衔接，以及与“飞入地”产业的结合。
第四，有效激励的原则。“飞地经济”的持续有效发展离不开对政府和企业的有效激励，应当通过科学的政绩考核机制和财政分配制度，有效地约束、激励政府行为。同时，通过一定的政策机制和环境创造，激励企业的有序转移。
“飞地经济”在中国
“飞地经济”按照不同的视角，有多种不同的分类方式。按飞地建设中投资方式不同，可分为飞出地投资型、飞入地投资型和两地共投型。按飞地园区的管理模式不同，可分为飞入地管理型、飞出地管理型、两地共管型。按“飞地经济”的表现形式，可以分为农业飞地、工业飞地、技术飞地、人才飞地等。按飞地形成的原因和目的之不同，可分为集聚发展型、优势互补型、借地起飞型、产业转移型等。而且，“飞地经济”作为一种要素重组和经济协作的创新模式，其内涵经历了一系列演变。在殖民主义时代，“飞地经济”是殖民者强加于殖民地的经济形态，是一种掠夺式经济。在改革开放初期，“飞地经济”多指我国沿海地区作为境外企业的海外“飞地”。随着我国改革开放的深入，“飞地经济”逐渐成为进行跨区域产业转移、优势互补、经济合作的一种形式。
“飞地经济”对于我国西部地区发展，具有综合作用。首先，作为一种产业转移的新途径，“飞地经济”可以为东西部地区及西部内不同行政区的产业转移提供新平台，从而促进西部地区的产业发展和生产力布局合理化。其次，通过“飞地经济”，西部地区内部可以实现要素最优配置，形成优势互补、联动发展、互利共赢的局面。再次，“飞地经济”可以有效地避免发展环境与发展本身的矛盾，为可持续发展、城乡统筹、异地开发提供新机制。
（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）
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