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中美农业土地制度比较研究

 一、引言

  土地制度历来是经济学家关注的重点之一。尤其是在发展中国家,农业作为重要的生产单位和主要的就业部门之一,对于缓解农村贫困和粮食安全起到至关重要的作用(FAO,2002)。而土地又是农业生产中最基本的生产要素,因此土地产权和制度安排影响到农业的发展以及整个宏观经济运行的稳定。对于中国来说,土地制度的改革始终在经济发展过程中扮演着重要的角色,并且对经济发展起到过积极的推动作用。1982年家庭联产承包责任制的实施以及在此基础上的土地家庭承包经营制度的确立,使得中国的农业生产从以生产队为基础转向了以家庭为基础的生产方式和剩余分配方式,极大地提高了农民的生产积极性,促进了农业的发展(Lin,1992;Huang & Rozelle,1996)。但是,现有的家庭承包经营制度下的土地分配方式也产生了一些负面的影响。以公平为原则的土地使用权分配不可避免地造成家庭经营规模过小以及土地的细碎化。而过度分散的地块降低了农业生产效率(Fleisher & Liu,1992;Tan et al.,2006,2008)。虽然小规模的农业生产相对于大农场来讲有其天然的优势,例如,劳动力监督成本较低以及生产更有效率(单位土地上产出更高)(Fan,2005)。但是在金融市场不发达的农村地区,生产规模过小限制了农民的借贷能力,也降低了其在土地上投资的能力,使农业生产不能实现规模经营(Sadoulet et al.,2001)。土地规模过小也使得劳动生产率较低,农业生产仅能维持自身的生存,商品化率不高,农民也不能实现贸易的好处。另外,家庭承包经营制度之下土地的行政性再分配也降低了农户在土地上进行长期投资的意愿,从而不利于提高农业生产率(郜亮亮等,2011)。

  尽管如此,我们必须承认,土地家庭承包经营方式的引入确实给中国的农村经济注入了活力,促进了农村经济的发展。

  从制度演化的角度来说,明确产权的确立只能是渐进的过程,因为人地比例和社会准则的变化也是缓慢的(Platteau,2000)。就如同中国土地制度中从大队到生产队再到以家庭为基础的农业生产经营方式的转变,后者也是在中国特有的人口密度、耕作技术和历史因素的相互作用下所产生的路径依赖(兰虹、冯涛,2002)。现有土地制度所产生的弊端,除了上面提到的两个方面外(这两个方面的缺陷可以在土地流转市场得到发展并代替土地行政性再分配的情况下得到缓解),也导致了农地征用中农民权益的损失以及耕地保护中的乏力(这两个方面的缺陷却无法通过土地流转市场的发展来解决),从而使得进一步的土地制度改革势在必行。

  正如普拉托所说,土地制度改革不外乎有两个方面,首先,土地制度的改革意味着产权逐渐明晰,并向私有产权发展,但是应该到怎样一个程度,即私有化到什么样的程度,是需要注意的;其次,现有的制度环境能否允许土地制度改革自行发生(Platteau,2000)。具体到中国,也就是说中国进一步的土地改革应该到达怎样一个程度,以及现有的制度环境能否自然产生向这个方向发展的推动力,是当前迫切需要回答的问题。

  在本文的研究中,我们对中美农业土地制度进行比较,主要侧重土地制度四个方面的比较,即土地产权的分配,土地市场的发展,土地征用制度以及土地保护制度。这四个方面将在第二、三和第四节分别加以论述,最后进行总结。

  二、中美土地产权分配制度对比

  从所有制的形式来说,美国实行的是以私有制为基础的土地制度,而中国是以国有和集体所有制为基础的土地制度。但是土地作为一项重要的不动产,附着在土地上的权利束是一个复杂的集合,并不是只有所有制那么简单。首先可以想到的附着在农地上的权利包括农地的所有权、使用权以及转让权,由此所构成的产权被称为不动产。不动产构成了附着在土地上的一部分权利。农地作为一项不动产,其所有权主要是集中在“私人”手中(这里的私人主要是相对于公有而言,不一定只是个人)。其中,美国99%的耕地属于私有产权,61%的牧场和56%的林地也属于私有产权(Foster,2006)。

  在美国的农地所有者中,有完全的农业经营者,也有将土地完全出租的非农业经营者。在美国,非农业经营者拥有的土地占农业用地总量的40%,也就是说农业经营者所经营的土地中,有40%是租赁过来的。

  按土地所有者身份类别划分,美国70%的农地属于个人/家庭所有,14%为合伙所有,10%为家族企业所有,非家族所有的企业拥有的农地数量大约占美国农地面积总量的3%。也就是说,农业用地主要是由个人或家庭所占有(Foster,2006)。相应的,美国的农场经营者也主要以个人/家庭为主。根据2007年USDA所做的农业普查结果显示,2007年美国大约有220万个农场。其中,由个人/家庭所经营的农场占农场总数的86.5%,由家族企业经营的农场仅占农场总数的3.9%,合伙制经营的农场占7.9%,非家族企业经营的占0.5%。

  综上所述,在美国的农地中,绝大多数耕地的所有权是由私人所有的,其所对应的使用权和转让权也是由私人所有。草地和林地私人所有的比重较低,其他都是由联邦政府或地方政府所有,但是在具体经营时,会将使用权以租赁的形式转移到私人手中。由私人所有的农地,其转让权也在私人的手中,且原则上法律不对农地转让用途进行限制。对农地转让用途的限制主要是通过地役权来实现的,这将在下文中进行讨论。

  与美国对比来看,中国农地的所有权是由两类主体所有,其中一类是国家,另外一类是农民集体。其中,农民集体所有的农地占绝大多数。农地的使用权按照土地承包法的规定主要为农户所有。农户所获得的承包经营权可以依法流转,不过土地的流转期限受到承包期限的限制,并且土地流转不得改变土地的所有权性质和土地的农业用途,土地承包法给予同等条件下的本集体经济组织成员优先流转权(同等条件下先流转给本集体内成员)。土地法规定,除特殊情况外,即使是农地的所有权持有者——集体也不能将农地转让到非农用途中去。如果要改变农地的用途,首先需要将农地收归国有,然后由国家按照市场价格将收归的农地租赁给土地使用者。也就是说,中国的农地所有权持有者——农村经济集体以及农地的使用权持有者农户只能决定农地是否在不同的农业生产经营者之间进行转让,而将农地从农业用途转变为非农用途则需要由国家来执行。这也构成了中美农地制度对比的第一个方面,即美国的农地所有权持有者可以自行决定农地的转让用途,但中国的农地所有权持有者不能自行决定农地的转让用途。

  另一部分附着在土地上的权利可以统称为“不动产的抵押权(Encumbrance)”,也叫做“产权负担”。它是指土地所有者以外的人对于此土地所拥有的权利或利益,产权负担会降低土地的转手价值,但是并不影响土地所有者将其土地让与他人。产权负担包括税课、抵押、审裁,这些可视为留置权;条文限制、权益保留及地役权都属于产权负担,但不属于留置权。不同的权利主体依照美国的法律及各自的利益诉求来行使自己的权利。如上所述,土地产权所对应的主体是土地所有者,而“产权负担”则对应于其他的除土地所有者之外的权利主体,根据美国的法律,这些主体对土地所有者的土地也有一定的权利行使能力,但都是建立在尊重私有财产的基础之上。

  在产权负担中,特别需要提到的是地役权,它是指一项不动产的非所有者使用该项不动产的特别权利,它可以使农地的非所有者对农地的用途和自然状况作出要求和限制(地役权的享有者是产权所有者(A)之外的相关利益主体(B),这些主体(B)并没有土地的所有权,但是根据法律的规定,该主体(B)可以为了特定的目的有使用(A)的土地的权利,即存在于他人不动产上的物权)。地役权(主要是保护性地役权(conservation easements))是美国联邦和地方政府干预私有土地利用的主要手段之一。农地的保护性地役权通常由农场主卖给或赠与当地政府或者当地的土地信托机构,在地役权被出售或赠与之后,该项地役权将会备案,当农地面临开发的压力时,此时地役权的所有者会通过行使地役权阻止农地用途的改变。

  产权负担在中国并没有特别明显的表现,尤其是2006年之后,中国取消了除烟叶特产税之外的所有其他农业税。《物权法》第一百八十条也将农户所有的土地使用权排除在可以抵押的财产范围之外。另外,《物权法》中所规定的地役权与美国有所不同,这里主要强调不动产所有者之间的关系,即一方不动产的所有者(称为地役权人)有权按照合同规定,利用他人的不动产,以提高自己的不动产的效益,且在农地上的地役权使用期限不能超过土地承包经营权的剩余期限。这主要体现了中美两国在农地保护上的不同方式,下文将对此进行详细的介绍。

  三、中美农地市场制度对比

  概括中美两国配置农地的方式有三种,即土地买卖市场、土地流转市场和土地的行政性再分配。其中,美国的农地配置手段包括农地买卖市场和农地流转市场(美国的农地流转以租赁为主),中国的农地配置手段包括农地流转市场以及农地的行政性再分配。美国之所以有农地的买卖市场是因为如前所述美国的农场主拥有农地的所有权,并且可以自由交易。而中国的土地所有权是属于农民集体所有,单个农户只有土地的承包经营权,彼此之间只能通过土地的流转来进行土地资源的配置。且《土地承包经营权》规定了土地承包的期限,农民集体会根据集体内部人口结构的变化来相应调整土地在农户间的分配,也属于配置土地资源的一种方式,这主要是因为农民集体拥有土地的所有权,根据法律可以行使这样的权利。因此,中美两国土地所有权形式的不同导致了两国有不同的土地再配置手段,但是两国都有土地流转市场。

  虽然美国存在农地的买卖市场,但是农地买卖市场上的交易量很低。美国每年农地买卖市场的交易量大约占农地总面积的5%左右(Forster,2006)。但最近交易量有所下降,如近年来内布拉斯加每年的土地买卖交易量由之前的3%~5%下降到最近的1.5%左右(Johnson, 2012)。相比较而言,美国的土地流转市场要活跃得多。2002年,美国的农场主所经营的土地中租佃的比例达到38%,相对于1997年的42%和1992年的43%有所下降。在不同的农业区,租佃比例略有不同,在“玉米带”的州,租佃比例超过了50%。大多数地主或者是佃户的亲戚,或者是退休的农场主或者其他的农场主、开发商,非农投资者和不动产商只拥有农业用地的小部分(Forster,2006)。

  自家庭联产承包责任制实施之后,中国农地的行政性调整较为频繁。在第二轮承包之后,土地承包期限延长到30年,且随着中央对稳定农地承包权的强调和《土地管理法》、《土地承包法》的实施,近年来中国农村农地行政性调整逐渐减少,且以小规模调整为主(陶然等,2009)。同时,中国的土地流转市场得到了极大发展。1988年的宪法修正案允许农户承包农地的使用权可以流转,同年《土地管理法》相应做出调整,允许集体所有的土地的使用权可以依法转让。之后土地流转的形式也逐渐放开和多样化,土地流转市场得到发展。到2011年上半年,全国土地承包经营权的流转总面积达到2.07亿亩,占承包耕地总面积的16.2%。这一比例与美国相比较低,但是近年正呈快速上升趋势。

  由此可以看出,不论是在美国还是在中国,目前在农户之间重新配置农地的主要方式是通过土地流转市场。虽然美国存在土地的买卖市场,但是其交易量与土地流转市场相比而言较低。因此,单纯从农地在农业用途中的重新配置效率上来说,土地买卖市场并不比土地流转市场占优势。换句话说,土地私有制与集体所有制相比并不在农地的重新配置上具有优势,而无论在何种土地所有制下,土地流转市场都是主要的农地重新配置的重要手段(当然,在集体所有制下,土地需要有清晰的使用权界线)。

  土地买卖市场之所以在农地重新配置上作用较弱是由土地买卖市场的特点决定的。首先,因为土地是一项不动产,缺乏流动性,只能在某一地区之内形成一定的市场。其次,为农地定一个合理的价格是一个困难的过程。这主要是由于土地上的投资具有长期性,而且一次性投资的金额较大,以及未来难以预测,通常做出土地购买的决定需要一个长期的考察过程,以减小投资失败的可能性(Gloy et al.,2011)。而且由于农业生产受土地之外的因素影响较大,评价一块土地的实际价值也较为困难。这种长期性和复杂性导致买家和卖家都不愿轻易进行土地的交易。相对来讲,租赁土地的成本较低,即使遇到难以预料的负面影响,损失也较小。

  另外,农地买卖市场难免受到房地产市场的影响。这也导致农地买卖市场的价格容易受到房地产市场价格波动的影响。价格的波动性加剧了未来的不可预测性,使土地买卖双方做出正确的决策更加困难,进一步降低了土地交易的可能性。尤其是距离城市较近的农地,在未来进行非农业开发的可能性很大,使得农地的潜在价值增加,也会推高农地价格。这样,土地所有者倾向于持有土地,期待土地价格的上升(Gloy et al.,2011)。

  这些因素都导致土地买卖市场不太活跃。因此,中美两国虽然拥有不同的土地所有制,但是在农地资源的配置上都是主要借助土地流转市场来实现的。单纯从土地的配置效率来讲,中国目前的集体所有的土地制度似乎并没有进一步发展到私有制的必要。当然,如果土地的行政性调整比较频繁的话,还是会阻碍土地流转市场的发展,尤其是在如果农户将土地转出,集体就会收回农户承包地的情况下,更是如此(Yang,1997)。但是随着全国范围内的土地确权颁证的实施以及《土地承包法》的完善,农户的土地承包经营权逐渐得到稳定和保护,土地流转市场的发展将会摆脱土地行政调整的影响。因此在集体土地所有制下,农户需要有清晰、稳定的使用权。这样不仅有利于土地流转市场的发展,也会促进农户在土地上的长期投资(Jacoby et al.,2002;姚洋,2004)。

  四、中美农地征地制度和保护制度对比

  不同的农地产权安排也会导致不同的征地制度和农地保护制度。这里将征地制度和农地保护放在一起是因为二者联系紧密并且有时会相互影响。尤其是在中国,农地的征用制度和农地保护制度都是由中央政府制定的法令来形成,并交由地方政府来具体执行的。这两种制度分别给地方政府提供了彼此互相对立的激励机制,并导致了在征地与农地保护过程中的一些问题。

  因为中美两国土地产权安排的不同,导致了两国不同的土地征用制度和农地保护制度。这里主要讨论政府的征地行为。在美国,政府在征地时需以“为公共利益服务”为原则,并且向被征地的业主支付合理的赔偿(Savery,1987)。政府以公共利益为原则的征地都需要得到法院的裁决才有实施的效力(Elazar, 2004)。业主若有质疑政府是否遵守以公共利益为目的的征地行为以及赔付的合理性,可向法院提起诉讼。征地的主体包括政府行政机构或得到政府特别授权的非政府实体。对于农地来说,美国的商业用地开发与政府征地是分开的。

  美国在经济发展过程中也经历了农地的大量流失。在1982~2007年的25年间,美国共有2300万英亩(相当于1.4亿亩)的农地被用于开发。为了应对来自开发农地的压力,各地方和州政府出台了一系列的保护农地的方案。美国的联邦政府并没有出台关于城市规划的清晰的指导方案,因此大多数土地利用和管理方案都是各州和地方政府根据自身具体情况出台的,但是总体上不外乎购买土地开发权(purchase of development rights,PDR)、减税(tax break)和务农权法(right-to-farm law)这三种手段。

  首先,购买土地开发权这种农地保护方式的实施是建立在“土地权利束”在不同主体之间分配的基础上的。例如,采矿权和土地开发权(将土地用于居住、商业和工业用途)都包含在“土地权利束”中。PDR的实施就是将土地的采矿权和开发权买断,从而防止土地所有者在土地上采矿和开发的行为。PDR是自愿参与的,通常由当地政府授权的土地信托机构或其他组织向土地所有者提供一份购买土地采矿权和开发权的报价,土地所有者可以拒绝,或者索要更高的价格。一旦这项交易完成,该块土地的采矿权和开发权会永久地从所有者的权利中剥离以达到保护农地的目的。购买土地采矿权或者开发权的价格通常是根据土地开发的价值与土地用于农业生产的价值之间的差价。

  其次,农业保护性地役权是一种适用范围更加广泛的农地保护手段。它包括了购买土地的开发权,除此之外,农地所有者也可以将土地的开发权捐赠给当地政府,以避免土地开发带来的压力。在农业保护性地役权的框架下买卖和捐赠的时间范围更加灵活,不一定会设置对土地开发的永久性限制。但是PDR和农业保护性地役权的原则都是一样的,即保护现有的农地以及给予农地所有者合理的赔偿。

  以上两种农地的保护方法主要是针对某一具体的地块,而“区划(zoning)”是在更大范围内保护农地的计划。纳入“区划”范围内保护的农地一般都有面积上的限制,例如,在宾夕法尼亚州,纳入“区划”保护范围的耕地不得低于250英亩。是否加入保护区也由农地所有者自己决定。为了吸引农地所有者的加入,处于“区划”保护范围内的农地也会享有一定的优惠政策,如可以避免农地被政府征用,并且允许农地所有者向当地政府申请出售土地的开发权(Daniels,1998)。此外,美国保护农地的民间组织也有很多,如美国农田信托(American Farmland Trust,简称AFT),该机构已经参与保护了超过300万公顷的农地。

  第三,税收政策也是吸引农地所有者加入农地保护“区划”的主要方式之一。例如,威斯康星州规定了每年整个州可以申报的减税总金额,加入农地保护“区划”的农地所有者根据自己“参保”的土地面积申报个人所得税返还,如果所有农地所有者的申报金额加总超过了州政府制定的减税总金额,则州政府会根据申请人的情况重新分配税金返还。有的州还规定如果享受了税收优惠的农地所有者在未来将农地转为他用,则需要补交之前所减免的税额(Hand,1984)。

  农地所有者在农地上持续经营农业不仅面临开发商的压力,还有来自农业经营者的非农邻居的压力。大规模机械操作的噪声污染、化肥农药的使用所造成的环境污染等,都使得居住在农场周围但不经营农业的人们经常起诉农业生产者,希望法院终止农业生产者的生产。为了应对这一情况,美国的一些州颁布了“务农权法”,以帮助农场主免于此类滋扰型的诉讼(nuisance suits)(Hand,1984)。尽管美国农地保护措施方式众多,但是这些方式实施的基础都是农地所有者的自愿参与而非政府强制,因此来自土地开发方面的压力仍然使得美国的农地以每年大约100万英亩的速度消失。

  总体上,美国的土地征用和农地保护制度是建立在美国土地产权私有制的基础之上的,政府作为公共利益的代表和土地产权所有者通过协商自愿的原则进行土地的征用和农田保护。同样,中国的土地征用和农田保护制度也是根据中国的土地所有制形式来制定的。目前,中国涉及到土地征用和土地保护的法律主要是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》。

  我国宪法规定了土地的所有权归属。其中农村的土地,包括耕地和宅基地等,以集体所有为主。并且,宪法规定城市的土地属于国家所有。国家为了公共利益的需要,依照法律规定对土地进行征收或征用,并予以相应的补偿。宪法还对土地的合理利用提出了要求,规定使用土地的一切组织和个人须合理利用土地。根据宪法的精神,《土地管理法》和《农村土地承包法》对农地的征用和保护提出了更加具体的要求。

  《土地管理法》中明确提出,土地的用途和土地利用总体规划由国家规定执行。也就是说哪些土地用于农业生产,哪些土地用于开发均由国家统一管理。首先,宪法规定了城市土地的所有权归国家所有,因此,在进行农地开发,将土地由农业用途转为非农业用途时,首先要进行所有权的变更,即由集体所有转变为国有。对于农地的征收根据征收面积大小和农地类型需由国务院批准或者由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。因此在我国城市的扩张过程中,首先涉及到的是国家对于土地的征收和征用,且每一个合法的农地开发利用规划均始于农地的集体所有权向全民所有的转变。也就是说,我国的政府征地是一个非常普遍的行为。《土地管理法》中规定了对被征收的土地按照土地的原来用途给予补偿。农地被征收之后,单位和个人再向国家申请使用土地用作建设或者开发。建设单位须支付土地使用权出让金和其他费用以取得土地在一定期限内的使用权。因此,在土地由农业用途转为非农业用途的过程中,政府扮演的是一个“中间人”的角色,首先政府从农民集体手中征收土地(对于农地按照农业用途进行补偿,并完成所有权的转变),然后政府再将土地出让给个人或单位用于非农业开发和建设(这一过程也只是使用权的暂时转移,也就是租赁,并不发生所有权的变更),且出让费用的决定一般是按照市场的方式来决定,如拍卖或招标。这种方式所产生的土地交易价格要远远高于政府征收农地的价格(周其仁,2004)。

  《土地管理法》还以法律的形式规定了主要是政府在保护农地方面的责任,以及农户保护农地的义务。但是政府在保护农地方面承担主要的责任。这样,一方面财政分权体制以及官员晋升体系促使地方政府通过征收农地(合法或者非法)并出让给个人或单位用于工业和商业开发,另一方面,法律要求政府严格保护农地尤其是耕地,以保护我国粮食生产的基础。结果是政治体系与法律体系对地方政府关于农地的权责形成了相互矛盾的要求。而我国“以经济建设为中心”的基本国策要求以及相应的以GDP为核心的官员晋升体系和财政收入刺激均会使地方政府在这对矛盾的选择中倾向于征地而不是农地保护。此外,监管机制的缺失也使得这一倾向更加严重。

  从具体数据来看,1998~2005年间,全国耕地面积共减少了760万公顷。平均每年减少大约95万公顷。这只是耕地的数据,不包括园地、林地和草地等其他类型的农用地在内。即使如此,这个速度仍高于美国农地减少的速度。或者说,中国的农地保护措施(以政府主导为基础)并不比美国的农地保护措施(以农户的自愿参与为基础)有效。

  因此,对比中美两国征地制度和农地保护的制度,我们发现中国政府对两种制度的参与更加深入。有学者认为是中美两国不同的政体导致了这种差异。不可否认,中国特色的官员晋升和财政分权以及土地征收,确实为中国经济的发展提供了基础。但这种方式的经济发展是有成本的——收入差距拉大,农民权益受损等,且地方政府在土地征收的过程中直接或间接地参与了许多违法的农地征收案件,却能免于法律的惩罚,这为整个社会树立了坏的榜样,由此形成的社会成本更是难以估量。

  五、讨论和结论

  本文从土地产权分配、土地交易市场、征地制度和农地保护这四个方面对比了中美两国的土地制度。从分析中我们可以发现,尽管中美两国土地所有制形式不同,但是土地租赁市场都是两国在农户间配置土地的主要方式,即使美国存在土地的买卖,但是交易量与土地租赁相比较低,且中国农村土地的行政性再分配随着《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律的实施和管理的健全而逐渐降低。此外,两国的政府均是农地保护的主要参与者。但是土地所有权形式的不同导致了不同的土地保护方式:美国以利用地役权为主,而中国以行政干预为主。最主要的差异体现在中美两国政府在征地中的行为。美国政府的征地是以服务公共利益为基准的,而中国政府的征地还需要为城市化和经济发展提供土地。国家作为城市土地的唯一合法所有者,仍对中国经济发展有着相当大的影响。最简单的,商业楼盘的建设需要土地,工厂的建设需要土地,而这些土地都来自国家。即使是已经建成的商业楼盘和工厂,其所使用的土地的所有权仍为国家所有。《中华人民共和国土地管理法》规定我国的土地实行全民所有制和劳动群众集体所有制。此外,《土地管理法》还规定政府在将农地转换为建设用地的唯一合法性。这些规定一起决定了我国的土地征用和耕地保护均以政府主导的形式存在。

  我国土地制度在征地和农地保护上的混乱也显而易见。这主要体现在地方政府需要通过征收土地继而出让给非农使用者进行开发来发展经济,同时,地方政府又作为农地保护的主体需要限制农地的开发。但是财政和晋升的激励使得地方政府更愿意去征收农地而不是去保护,并引发了大量的违法占用耕地案件。在这一过程中所形成的无法估量的社会成本使得中国现行的土地制度需要进一步改革。也就是说,土地制度改革的主要动力来自于纠正农地征收和农地保护中的矛盾,而不在于提高农地交易市场的效率。

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