防灾救灾:筑流感防治高墙,政府市场齐管共抓
近年来流行性传染病发生频率的增加和善后处理成本的提升,使得传染性流行疾病对我国国民经济平稳运行产生的负面影响也在扩大。
目前,我国以公共财政为支持,由各级政府主导防控救助工作。一旦发生大范围传染病,经济损失扩大、公共财政负担增大。我国在传染性流行疾病赔偿、补贴、救助方面的市场机制和政府机制都不健全。2013年2月22日,国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于建立疾病应急救助制度的指导意见》指出,各省市应分级设立“疾病应急救助基金”,基金通过财政投入和社会各界捐助等多渠道筹集,对在中国境内发生急重危伤病、需要急救但身份不明确或无力支付相应费用的患者进行救助。为鼓励捐赠,我国对境内企业、个体工商户、自然人的捐赠资金给予所得税优惠待遇。
我国部分地方政府已经就国务院关于设立疾病应急救助基金的指导意见做出积极响应。2013年4月,广东省政府决定设立H7N9禽流感防控及感染病人医疗救助专项基金,用于救助有经济困难的患者和开展疫情防护工作,首期3000万元经费已经到位。对于已在该省购买城乡医保的H7N9禽流感患者,其医疗费用纳入报销范围。同年,湖北省政府亦决定将H7N9禽流感治疗费纳入城镇医保和新农合报销范围。
疾病应急救助制度是对我国医疗保障体系的重要补充,疾病应急救助基金是保险机制发挥风险分散、社会管理的有效途径。目前,疾病应急救助制度在我国刚刚确立,尚存若干问题值得探讨。
首先,疾病应急救助基金目前仅限于对特定疾病患者医疗费用的补贴,而对于在流行性传染病蔓延过程中受到经济损失的企业和个人,如禽类养殖户、禽类制品出口企业,尚无类似基金的设立,由政府救治与防控造成的损失很大程度上仍需要财政拨款补偿,对我国财政支出造成压力。其次,疾病应急救助基金主要依靠财政支出和社会捐赠形成,资金来源偏于单一。政府可以联合保险企业,将可以转由市场解决的救助体制交给市场,比如强化保险机制的地位,令保险公司承保的商业医疗保险和人寿保险在国民健康、医疗、卫生领域发挥更重要的作用,形成对我国基本医疗保险制度的有效补充,在流行性传染病爆发时期,由保险公司对投保患者的医治费用进行补偿,减轻中央和地方财政压力;对于种植业和养殖业这两大农业支柱产业,保险公司参与农业保险的能动性有待提高。保险公司可与相关产业龙头企业或中介公司展开合作,保证其在流行性传染病或类似突发事件时期的损失获得商业赔付。
亚洲地处候鸟迁徙要道,加之国内粗放的禽类养殖交易模式与人们推崇活禽“现场宰杀”的餐饮方式,大大增加了禽鸟之间、人禽之间接触并传播病毒的几率。回顾前些年我国流行的H5N1型禽流感、SARS等,都曾造成巨大的人员伤亡和经济损失,更是引起了大范围的恐慌情绪。放眼全球,流行性传染病的杀伤力不容小觑。据世界卫生组织2013年公布的一项研究结果显示,2009年底的流感季中,H1N1流感共造成逾一万四千余人死亡,200多个国家和地区出现疫情;而有着人类历史上最致命传染病之称的西班牙流行性感冒,在1919年更是造成了全世界至少2千万人死亡,疫情波及全球将近一半的人口。由新型变异病毒引起的流行性传染病往往难以预测,并且一旦爆发,如未能及时采取有效控制措施,危害便会迅速扩散和传播。
“负经济学”已成全世界研究的热点
灾害经济学是新兴学科,但是随着全球灾害多发频发,其研究更加重要。国外许多知名的学校都成立了灾害经济学研究的学者和团队,中国这个学科起步较晚,目前还没有形成一定的学术气氛。
灾害经济学应该是一个学科,但是发展比较落后。我觉得灾害经济学应该是一门独立的学科。因为它不能采取常规经济学的研究方法,它有着它自身独特的研究对象、基本原理和特殊规律。灾害问题的实质是经济问题,灾害是可以计量的经济损失。经济学属于致用之学,在灾害问题日益严重并与当代经济发展存在着密不可分的、重大的内在关联时,研究灾害问题应当是经济学一个崭新的、重要的任务。
而这门关系到国计民生的灾害经济学虽然是负经济学,但也可以用效率来衡量。从投入产出的角度看,国家防灾减灾的投入如果能减少灾害的发生,降低灾害造成的损失,这就是效率。这里也有许多可以研究的内容,比如自然灾害与官员升迁问题。政府官员如果很好地进行灾害的预防,就能造福一方百姓;如果他们能够在灾害中有效止损,也能够很好展现他们的危机处理能力,这些都会影响到他们的晋升。希望未来能够通过量化和指标来回答这些问题。
再比如保险,应该在灾害管理中发挥重要作用。国外保险业在承担自然灾害损失的比重大概是30%左右,而中国目前保险公司承担的灾害赔付比重非常低,许多自然灾害保险公司所承担的比重不足1%。十八届三中全会中明确提出建立巨灾保险制度,这里除了要摸索中国巨灾保险制度的模式以外,保险公司具体如何推进中国巨灾保险制度建设、如何开发有效巨灾保险产品、如何分散中国巨灾风险、如何借助国际资本市场提高巨灾保险承保能力等等问题,都是当前保险业应该研究和解决的问题。
一个合理的救灾体系应该由政府、市场、社会以及个人等四个维度构成,而市场机制的作用主要指商业保险的作用。国家对灾害的预防与管理非常重视,对灾后的重建与救助也进行大量的投入。救灾减灾是一个系统工程,也是一个多部门协作的工作。我们国家目前主导灾害学的研究主要是自然灾害学派,许多院士们的研究都是基于灾害发生的机理、防范的技术等等。这些研究是正确科学开展灾害防治与救助的基础。同时,如果不能用社会人文的灾害观来看待灾害问题,只局限于自然灾害,这样整个灾害学的发展是有局限性的。所以灾害防御与救助需要对灾害自然属性有科学的了解,也需要有社会人文的灾害观。灾害防御是全社会共同的系统工程。
(作者为复旦大学发展研究院中国保险与社会安全研究中心主任)
【相关链接】近10年来,在全世界发生的经济损失最严重的十大自然灾害
1 2005年8月29日 美国卡特里娜飓风,经济损失1250亿美元
2 2008年5月12日 中国汶川地震,经济损失850亿美元
3 2008年1月10日 中国冰雪天气,经济损失211亿美元
4 2008年9月12日 美国艾克飓风,经济损失300亿美元
5 2010年2月27日 智利地震,经济损失300亿美元
6 2010年5月29日 中国水灾,经济损失180亿美元
7 2011年3月11日 日本海啸,经济损失2100亿美元
8 2011年8月5日 泰国洪水,经济损失400亿美元
9 2012年6月 美国干旱,经济损失200亿美元
10 2012年10月28日 美国桑迪飓风,经济损失500亿美元