【摘要】:如何扩大和落实高等学校办学自主权,是事关我国高等教育体制改革的关键。学术界对此进行了多学科、多视角的研究和探讨,取得了阶段性的成果。笔者查阅了大量资料,拟就该问题近年来的研究进展加以梳理并综述,以便于理论界对该问题作更加深入的研究和探讨。
    【关键词】:高等学校;办学自主权;研究综述
    【文章来源】2010年第6期 黑龙江高教研究
    【作者简介】:满玉华,哈尔滨金融学院金融系副教授。
    随着我国改革开放和市场经济体制的建立,高校办学自主权问题一直被广泛关注。目前,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》(以下简称《纲要(2010~2020年)》)正在广泛征求意见,落实高校办学自主权再度成为社会各界高度关注的焦点。实施科教兴国战略和人才强国战略,以及要进一步落实高校办学自主权被写进人大十一届三次会议政府工作报告。问题何以至此?笔者查阅了大量资料,拟对该问题近年来的研究进展加以梳理并综述,以便于理论界对该问题作更加深入的研究和探讨。
    一、高等学校办学自主权研究的意义和理论依据
    (一)研究的意义
    在计划经济体制下,高等学校由政府直接管理,政府对高校的管理方式以行政命令为主,高校成为政府的附属物,“政治化的意味浓厚,高校没有自身的办学自主权”。“在市场经济条件下,自主办学是高等教育发展的必然选择”,“它反映的是改革过程中的发展性诉求,而非学校作为主体对自主权利的自觉意识”。“在大学这个本应该思想最活跃、最富有创造力的地方”,“千人一面、千篇一律,不可能出世界一流大学”,“大学必须有办学自主权”,因此,“进一步扩大办学自主权对我国高等教育的改革与发展具有重要意义”。
    (二)研究的理论依据
    1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1992年的《中国教育改革和发展纲要》指出了我国高等教育中的制度性问题,从而“形成了我国高等学校面向社会,依法自主办学的理论基础”。而《纲要(2010~2020年)》则是教育改革的指导思想和落实办学自主权的行动纲领,“要解决的核心问题归纳为三个维度:第一是教育理念、教育思想,第二是教育体系,第三是教育经费”,进一步明确了今后教改的方向。
    二、高等学校办学自主权问题研究的视角
    从1979年以来,我国学者对高校办学自主权问题进行了多学科、多视角的研究。
    (一)从制度的视角
    如“讨论办学自主权或大学自主发展的问题应该置于建立现代大学制度的视阈内”;而“从落实高校办学自主权的角度对大学章程制定主体进行反思”,“大学依据《大学章程》办学,是落实自主办学的第一步”。“从根本上说,强调大学的办学自主权是为建立现代大学制度服务的,只有正确理解现代大学制度,才能明晰我们应该在什么条件下言说办学自主权”。
    (二)从学科的视角
    如高校的办学自主权“它既是教育领域的一个关注点,也是政治学研究的一个问题”。《对大学办学自主权的思考:政府放权视角》一文“对我国高校的办学自主权从政治学的视角进行分析,提出如何解决我国高校办学自主权矛盾的相关建议”。有些学者还从政治学、法学、社会学、经济学和管理学等多学科视角研究高校办学的自主权问题。
    (三)从司法审查的视角
    如“高等学校的办学自主权从其特性来看属于公权力”,“和其他任何权力一样,大学自治权也有被滥用的危险。当大学自治权力滥用损害相对人的基本权利时,行政机关和司法机关的介入就成为一种必要。然而,作为学术自由保障的大学自治又不能受到司法的过度干预”,“司法对其办学自主权的审查必须掌握在一定的度的范围内,以确保高校办学目标的实现”。司法审查“解决争议的核心在于司法审查介入大学自治时保持节制,使司法审查与大学自治之间保持适度的张力,保障大学自治权的依法行使,维护大学生的合法权利”。
    (四)从办学者的视角
    如《自主办学:高等学校自身发展规律的要求》,在明确扩大自主权意义时,揭示了自主办学是高校自身发展的内在逻辑要求;《关于落实高校办学自主权的思考》,则阐述了“我国高校办学自主权长期处于缺失状态,其中一个重要原因在于高校自主办学能力一直没有得到很好培育”,强调“要真正落实办学自主权,必须努力培育高校自主办学能力”;“高校自主办学需要的是行动”。
    (五)从政府与办学者之间关系的视角
    《关于政府与高等学校关系的思考———以史为鉴,我国处理政府与高等学校关系应该注意的四个问题》和《高等学校与政府关系的两个问题》等,考察了政府与高校之间的关系,针对我国高等教育发展中存在的片面认识,多角度指出在处理政府与高校关系上应该注意克服的问题。
    (六)从社会的视角
    如《高等学校面向社会自主办学的理性思考》和《从社会、学校、学生三方角度看高校后勤“社会化”》所持的观点是:明确“高校面向社会自主办学的内涵、构成及其基本特征”,要根据市场需要,妥善处理好社会、学校、学生三方关系,用以指导高校面向社会自主办学机制的运行;《解读:社会为何警惕高校自主招生权扩大》和《新高考“倒逼”高校改革,完善自主招生迫在眉睫》则强调完善自主招生必须同步彻底改革高等教育制度,“这才能给自主办学最基本的保障”。
    (七)从纵向与横向比较的视角
    如《谈我国高校办学自主权的变迁》、《高校办学自主权改革30年演变特征及启示》和《我国高校办学自主权的现状及其迫切性分析》等,通过追根溯源,纵向厘清了我国高校办学自主权变迁的脉络,揭示存在的问题,提出了“完善高校办学自主权改革的实践指向与理论基础”和对策;《西方五国大学自治的演变及特征》、《欧洲中世纪大学自治对现代大学自治的启示》、《中国高教管理模式演进与改革发展趋势》通过横向比较,加以借鉴。
    三、高等学校办学自主权问题研究进程
    第一阶段: 1949~1979年,计划经济体制下,高等教育虽进行了几次大的改革,但却很少涉及办学自主权问题。第二阶段: 1979~1998年,改革开放,计划经济体制向市场经济体制转变, 1979年12月,时任复旦、同济、华东师大、上海交大等大学的校长在《人民日报》上发出了“给高等学校一点自主权”的呼吁,由此揭开了研究探讨高校办学自主权的序幕。“根据蔡克勇先生在《中国高等教育研究五十年》中的统计分析”, 1975~1997年,关于“学校自主权”的研究论文41篇,对高校办学自主权进行了初步研讨。第三阶段: 1998~2009年, 1998年颁布的《高等教育法》以法律的形式对高校办学自主权加以确认;理论界对高校办学自主权展开了多学科、多视角的广泛研究和探索。第四阶段: 2010年,《纲要(2010~2020年)》提出的政校分开、管办分离,以及落实和扩大高校办学自主权等,标志着办学自主权问题的研究及落实进入一个崭新的发展阶段。
    四、高等学校办学自主权问题研究阶段性成果及展望
    通过对高校办学自主权问题的全方位研究,“初步探讨了高校办学自主权的基本理论问题”,“明确了高校办学自主权的意义及其在高等教育体制改革中的地位”,“多角度探讨了扩大和落实自主权的战略和战术”,“总结了影响自主权的因素和落实中的障碍”。
    就现有的资料看,阶段性研究成果还体现在:一是“明确了落实高校办学自主权的意义和动因”,“关于高校办学自主权概念其外延(内容)有了法律的保证和诠释,其内涵仍欠斟酌”。二是“依法治教,被认为是推动教育发展的基本方略”已成为共识。三是政府职能的转变和构建高校与政府的关系方面,“政府应该扮演好宏观管理者和监督者的角色,并逐步向协调者、服务者和质量控制者的角色转变”。四是指出了办学自主权“落实之难在于政府之权宜”,“在于法律的空置”,“在于制度的短缺”,并提出了相应对策,即通过建设“现代大学制度最终是要建立一种大学自我发展同时又自我约束的制度”,处理好“大学和政府的关系”,“大学内部治理结构”,“大学和社会的关系”,并“应通过以大学章程制订和‘契约’管理手段推动高等学校办学自主权的实现”。五是《扩大高校自主权有赖机制体制创新》,理论层面的“社会主义市场经济体制下的高教运行模式”和运行机制已具雏形,即“高校运行机制分为外部(宏观)运行机制”即“由国家、学校、市场和社会四个要素构成”,和内部(微观)运行机制即“由组织结构、人员构成、教育系统及任务目标四个方面构成”,其内部运行机制与外部运行机制相互联系、相互依存、相互作用。六是“修订和完善相关法律”,“中国特色现代大学制度”、“教授治学”、“高校理事会”、“董事会”这些概念,在1999年1月施行的《高等教育法》中均无描述;且“第三章高等学校的设立”、“第四章高等学校的组织和活动”等亦需修订。明确举办者、学校、教育者和受教育者的权责,以保障高校办学自主权的落实。七是制定相关条例,如“《高等学校学术委员会条例》、《高等学校教职工代表大会条例》、《高等学校信息公开条例》,强化高校学术委员会、教代会的权力,加大信息公开力度”,“促进高校民主管理”。
    经过三十多年的不懈努力,高校办学自主权问题的研究已取得一定成果,但还有诸如高等教育适应市场经济的原则和方法、关系模式,高等教育在市场经济中应有的体制及运行机制,现代大学制度的建立,高校事业法人的界定等问题尚需研讨。新的问题会不断出现,诸如教育去行政化问题,怎样改变教育行政化倾向,让大学有自己的灵魂、拥有办学自主权更为紧迫和棘手,高校办学自主权问题的研究可谓任重道远。

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