【摘要】在我国转变政府教育管理职能、改革高校管理模式、完善中国特色的现代大学制度的过程中,高校章程建设发挥着重要的作用。对高校内部以及与高校有关的教育利益的调整是高校章程的价值选择;高等教育权力的配置就是要界定政府和高校的权限,是高校章程制度设计的核心内容;政府作为教育体系的构建者,教育公平的维护者,教育投入的保障者,学校运行和学校教育质量的监督者的角色定位是高校章程建设的关键所在。
【关键词】现代大学制度 政府教育管理职能 高校章程 教育利益 权力配置
【作者简介】邓传德,储著斌,江汉大学地方高校改革与评估中心(湖北武汉 430056)
【文章来源】现代教育科学2010年第4期
【基金项目】:湖北省教育厅人文社会科学指导性项目“大学制度视野中的我国大学章程研究”(2009b439)、武汉市教育局重点科研项目“我国大学章程研究”(2008K001)。
在高等教育管理体制改革以及建设现代大学制度的过程中,高校章程建设发挥着极其重要的作用。高校章程是高校自主管理、自我约束,保证学校正常运行的基本规范和保障,也是政府管理和监督高校的重要依据,其效力主要体现在两个方面:一是通过对高校举办者、投资者、管理者———政府的权力、义务的确定,对政府具有约束力;二是通过对办学者———高校的权力、义务的确定,对高校内部机构和成员具有约束力。高校章程作为现代大学制度的载体,在高校权力配置中具有举足轻重的作用。本文试图以我国公立高校为分析对象,在高校章程的视域下,分析中国特色现代大学制度完善之中的政府角色转变。
一、教育利益调整———高校章程的价值选择
通过对人的权利和义务的设定,实现利益的调整,是法律制度调整社会关系的基本机制,而这种机制取决于权利义务独特的利益导向功能。有法学家指出:“法律权利是规定或隐含在法律规范中,实现于法律关系中的,主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。法律义务是设定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的,主体以相对抑制的作为或不作为的方式保障权利主体获得利益的一种约束手段。”①也就是说,权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为,而义务机制以其特有的利益约束和强制功能作用于人的行为。高校章程的本质是对高校内部以及与高校有关的教育利益的调整和分配②。制定者往往把所要表达的价值选择明确地规定或隐含在合法的章程文本中,通过人们对章程的遵守而实现其目的,这种价值选择就是利益分配。高校章程通过行为准则或规范体现这种价值选择,而行为准则或规范又以文本为载体来表示,通过对人的权利和义务的设定来实现利益分配。
高校章程的核心内容,是对高校及其他教育关系主体权利和义务的规定。它所规定的根本问题和重大事项都是对学校和其他主体权利和义务的明确。例如,《高等教育法》要求高校章程要明确学校内部管理体制,就是要通过对学校决策机构、执行机构、监督机构的权力和职责的科学配置,使其既相互合作,又互相制约,以实现学校管理的科学化、规范化和民主化。高校章程就是以权利和义务为机制,调整学校的办学行为和教育法律关系,实现高等教育中的自由与秩序的统一,公平与效率的统一,最终实现培养人才、科学研究、服务社会、传承和发展文明的功能。高校章程就是如此通过对学校及其他教育关系主体权利和义务的规定,来实现对利益和利益关系的调整的。
高校章程在应然的层面能实现利益分配,那么其分配和调整的是什么利益呢?章程作为高校的“宪法”,作为现代大学制度的载体③,其本质是对学校内部及其与学校外部有关的教育利益的调整和分配。人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。人们从事教育活动,也与其教育利益有关,这种教育利益是在特定的社会关系中形成的教育主体对客体的教育需求关系,“显然,教育利益属于以物质利益为基础的精神利益,从另外的角度看,它又是以经济利益为基础、政治利益为主导的文化利益”④。
高校章程研究在我国学术研究的进程中,是以“大学章程———大学管理———大学制度”的面目出现的。就现代大学制度的建立目的而言,就是要处理好校内外的关系,即大学与政府及社会的外部关系,处理好校内的政治权力、行政权力、学术权力以及民主权力之间的内部关系⑤。由此可见,教育利益的调整、现代大学制度的建立、高等教育体制的改革、高校章程的构建四者具有内在的统一性。并且高校内外两种关系的处理即权力的配置是教育利益调整和分配的具体体现,教育利益的合理配置是高校章程建设和构建的出发点和落脚点。
二、教育权力配置———高校章程的核心内容
高校章程建设不可避免地涉及到两个管理体制,要处理两个关系。第一,高等教育行政管理体制,即通常所说的政校关系问题。长期以来,受计划经济体制的影响,我国政府集举办者、投资者、管理者等多重角色于一身,实行大一统的管理体制,高校只能服从于政府部门的意志和利益,实际上成为政府部门的附庸,高度行政化特征明显。这种状况一方面容易违背高校办学规律,限制高校人才培养的多样性,阻碍学术的发展和办学特色的形成;另一方面容易形成高校对政府的依赖习惯,挫伤高校办学的创造性。第二,高校内部管理体制,即高校内部各组织、机构及成员的关系问题。在高校内部,真正科学的民主决策机制、迅捷的执行机制、有效的监督机制尚未形成,学校内部的政治权力、行政权力、学术权力、民主权力之间的力量对比失衡,也具有明显的行政化特征。这是在加强高校章程建设过程中需要完善和明确的核心问题,也是“增强教育活力与体制机制约束的矛盾”的具体体现之一。
无论是政府与高校的关系问题,还是高校内部的关系问题,说到底都是高等教育权力配置问题,即如何将高等教育权力在政府和高校之间、在高校内部组织机构之间进行分散、分享与制衡。政校关系的核心是政府和高校之间职权、职责如何界定,政府职能的缺位、越位和错位都会制约高校作用的发挥,影响高校的发展。高校内部关系问题的核心也是高校内部的政治组织、行政组织、学术组织、民主组织的职权、职责界定问题,这些权力的分配不合理,也会影响学校的正常运转。合理分配权力是改变我国当代高等教育权力过分集中的状况和我国当前高等教育权力分配改革的需要。现代大学制度的建立,高校章程的建设,不仅在于政府的简政放权,给予高校更多的办学自主权,更在于高校内部如何“掌好权”、“用好权”。
新中国建立以来,我国高等教育权力的配置经历了一个漫长的探索与演变过程。改革开放前,我国高等教育虽历经几次大的改革,但较少涉及高校办学自主权。随着我国改革开放进程的加快, 1985年5月,中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》,明确提出“在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。1986年3月,国务院颁发了《高等教育管理职责暂行规定》,进一步明确了高校管理权限扩大的具体内容,涉及招生、经费、基建、人事、师资、专业、科研、对外交流等8个方面。1995年,
《教育法》颁布后,正式确立了学校依法自主办学的法律地位,明确了学校的权利和义务,并将“有组织机构和章程”作为设立学校必须具备的基本条件之一。1998年,《高等教育法》规定了高校的法人性质,进一步明确了章程是高校设立的基本条件,并列举了高校章程应规定的基本事项。1999年,国家教育部在《关于加强教育法制建设的意见》中要求,“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识,依据法律、法规的规定,尽快制定、完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,按章程依法自主办学”。这些法律法规和政策,为高校教育权力的分配提供了准则。2003年,教育部开始在全国范围内全面开展依法治校示范校创建活动,并将章程建设作为依法治校的考核目标之一。在实践的强有力推动下,高校正在朝着在政府宏观管理下,面向社会自主办学的法人实体发展。高校办学自主权的扩大,为高校的深化改革创造了一定条件,在一定程度上调动了广大教职工的积极性,促进了高校教育教学质量、科研水平和办学效益的提高。但是,由于法律法规本身主要是从国家的角度出发,规定高校的基本制度,高校的主体地位并不明确,高校与政府的权力界限并不清晰,使得我国在落实高校办学自主权方面仍然存在诸多方面的问题,尤其在招生自主权、专业设置权、文凭发放权、国际学术交流自主权等方面仍然受制于政府的现象相当严重,影响着学校的发展。
同时,法律法规对高校内部机构和不同成员之间的关系及其权益保障的规定也不明确。法律法规虽然设置了学校章程制度,也对章程应规定的事项作出了规范,但是,理论界没有对高等教育各主体的权力义务作深入的研究,权力部门实际操作中也未能在具体制度的内容设计上予以及时跟进,存在诸多问题。因此,高校章程的核心与关键问题是要合理配置政府与高校、高校内部各组织机构间的教育权利,以章程的形式界分政府、高校和高校内部组织机构在办学中的责权利,以利于政府以章程为准则,对高校日常工作进行管理和监督,以章程来约束政府干预高校办学活动的权利,同时,也有利于高校依据章程进行办学,运用章程切实维护高校自身的办学自主权。
三、政府角色定位———高校章程的关键所在
按照我国现行法律法规,高校的法律地位和政府的角色定位之间存在着一些相悖的问题,给高校章程的制定和实施造成诸多理论上的困惑和实践中的混乱。
一是高校的法律地位模糊。《高等教育法》规定,“高等学校自批准之日起取得法人资格”,“高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任”,据此似乎可以推导出高校是从事民事活动的私法法人。但是从私法法人的角度,又无法解释高校有权对学生授予学位、进行处分,甚至以开除学籍的方式剥夺学生的受教育权。学校的公法地位与私法地位混同,直接导致学校与行政主管机关之间、学校与内部成员之间的公法关系与私法关系无法界定,进而导致学校可以寻找借口逃避法律责任,致使学校成员的合法权益无法得到保障。高校法律地位的模糊在其现实运行中造成很多困扰,一方面在组织形态上将从事公共服务的事业单位作为一类特殊的行政主体;另一方面,又没有在公法上给予事业单位明确的公法地位,进一步导致高等院校与其成员之间的法律性质不明。基于此,司法机关也无法判断高校与教师、学生之间的法律关系,究竟何者属于行政法律关系,何者属于民事法律关系?司法对于涉及学校的法律纠纷的介入以及裁判规则也存在很大的不确定性和随意性。
二是政府多重角色混同。政府既是公办高校的举办者、设立者、投资者,又是高校的管理者,集多重身份于一体,不可避免地会造成对高校办学自主权的限制。
高等学校的举办者。按照我国现行宪法第19条第4款以及《教育法》第25条的规定,高校的举办者包括“国家、企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人”。以公立高校的举办者“国家”为例,“国家”是一抽象的政治实体,其各种具体政治行为的做出有赖于相关的各级各类国家机构。
高校的设立者。公立高校的设立者正是代表国家的各级国家机构(主要是各级人民政府及其组成部门等)。按照法律规定,设立高校时所要具备的章程是由高校的设立者组织制定的,进而成为高校设立之后运行的依据。设立者就是高校的投资者,实践中高校设立者也就是该高校的上级行政主管部门。
高校设立的批准者。批准或审批者就是各级政府的教育行政部门。设立高等学校,应当向审批机关报送的材料中也包括章程,这里的审批机关是国家教育行政机关,是以管理者的身份出现的。政府作为公办高校的举办者、投资者,按照《高等教育法》的制度设计,首先直接体现在高校章程的制定之中。第一,政府是法定的高校章程的制定者。根据《高等教育法》第27条的规定,高校章程由高校的设立者组织制定,并作为设立者设立时的申报材料之一,是高校设置的基本条件之一。第二,高校章程的修改和废止是高校设立之后由高校的组织机构来完成的。其修改程序,按照《高等教育法》第28条的规定,在高校章程制定的时候就是该章程的必备内容。据此理解,高校章程的修改程序也是由设立者规定的。至于高校章程的废止,法律没有规定,按照法理,也应该由高校章程的制定者来行使该权力。总之,法律规定的高校章程制定主体应该是高校的设立者,制定程序是“设立者制定、审批机关审批(批准)”。然而,实践中已经突破了现行法律的规定,国家最高教育行政主管机关的国家教育部通过一系列文件对高等学校章程制定提出要求,简单地说就是“学校制定、主管教育行政部门核准”的模式。把高校作为高校章程制定、修改的主体,与《高等教育法》的规定存在相悖之处,这种“良性违法”,不管其出发点如何,法律的规定没有被遵守执行,法律赋予高校设立者(举办者、投资者)通过制定章程,以解决高校与政府之间权力配置的制度设计初衷未能实现,不能不说是一大遗憾。最近颁布的《国家中长期教育改革和发展纲要(2010-2020年)》(公开征求意见稿)也提出,“各类高校应依法制定章程”,“学校要建立完善符合法律规定的学校章程制度”,似乎是对此问题有所警觉并试图规范,但该规定仍然过于抽象、笼统,有待以后相关权力部门依据《纲要》的精神进一步明确。
《高等教育法》第28条规定,高校设立者组织制定的高校章程应包括十项内容,其中“内部管理体制;经费来源、财产和财务制度;举办者与学校之间的权利、义务;章程修改程序”等至少四项内容直接涉及政府作为公办高校的举办者、投资者的角色,需要举办者在高校章程中予以明确。这样的制度设计也足以解决高校与政府之间的权力配置问题。
作为公办高校管理者角色的政府,主要是指各级教育行政主管部门。这种管理者的角色是关于高等教育业务方面的行政管理,在解决高校与政府之间权力配置问题上主要体现为对高校章程制定、修改的备案以及核准方面。近年来,我国高等教育体制改革逐渐深入,改革朝着两个方向前进,一是改革高等教育管理的集权体制,扩大高等教育的分权范围;二是建立现代大学制度。改革的主要措施是放权与还权,亦即明确政府与高等学校的职权和责任分担。我国高等教育行政化的一个具体表现,就是政府作为高校的投资者和高校的行政管理者的角色混同。因此,改革的目标之一就是应当明晰政府在高等教育中的角色,确立政府应当行使的职能,构建政府与学校之间的新型关系。“征求意见稿”提出要推进管理体制改革,转变政府教育管理职能,政府的职责被定位为“统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务”等四项,同时,要“改变政府直接管理学校的单一方式,综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施,减少不必要的行政干预”,这是改革教育行政管理体制的重要举措。
政府与高校是两种性质不同的社会组织,具有不同的组织目标和社会任务。调整政府和高校的关系,应当分别明确政府和高校各自应当干什么,界分政府和高校的权限,厘清政府行为和高校行为。首先,要明确政府管理的权限和职责,确立政府作为教育体系的构建者、教育公平的维护者、教育投入的保障者以及高校运行和教育质量的监督者的角色定位。为此,政府及其行政部门要树立服务意识,改进管理方式,完善管理制度,减少和规范对学校的行政审批事项,依法保障学校充分行使办学自主权。其次,要明确各级各类学校办学的权利和责任,使高校作为高等教育行为的具体实施者,能够有更多的办学自主权,按照章程规定管理学校,落实和扩大学校办学自主权。为此,高校要按照国家法律法规和宏观政策,自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务,自主制定学校规划并组织实施,自主设置教学、科研、行政管理机构,自主确定内部收入分配,自主管理和使用人才,自主管理和使用学校财产和经费。
令人欣喜的是,“公开征求意见稿”在其保障措施部分要求“组织开展改革试点”,并且明确将“学校要建立完善符合法律规定的学校章程和制度,依法履行教育教学和管理职责”,“各级政府要按照建设法治政府的要求,依法履行教育职责”等内容纳入其中。我们深信,通过高校章程视角的切入,准确界定各级政府的教育管理职能,有利于落实和扩大高等学校办学自主权。
注释:
①张文显.法哲学范畴研究(修订版) [M].北京:中国政法大学出版社, 2001: 309.
②米俊魁.大学章程价值研究[M].青岛:青岛海洋大学出版社, 2006: 18.
③张文显,周其凤.大学章程:现代大学制度的载体[J].中国高等教育, 2006, (20).
④成有信.教育政治学[M].南京:江苏教育出版社, 2000: 307.
⑤方明,谷成久.现代大学制度论[M].合肥:安徽大学出版社, 2006: 1-2.
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