【摘　要】:高等学校治理结构完善的价值旨趣与诉求在于追求大学精神、凸显学术价值、保障大学自治、彰显学术品格。但在实践层面,高校渐趋行政化导致高校学术权力不断萎缩,从而形成了我国高校行政权力主导的治理结构。建构高等学校学术权力本位的治理结构应确立学术委员会在高校学术事务中的最高决策地位,构建以学科为基础、以研究为主导、以学为本位的基层学术组织,强化高校行政组织的服务功能,凸显教代会等利益相关者对高校权力运行的监督力度。
    【关键词】:高等学校治理结构;行政权力;学术权力;学术委员会;基层学术组织
    【文章来源】2011年2月 高等教育研究
    【基金项目】:教育部人文社会科学研究青年基金项目(09YJC880066)
    【作者简介】:祁占勇(1978-),男,宁夏彭阳人,陕西师范大学教育学院副教授,教育学博士,从事教育法学、教育政策学、高等教育管理研究。
高等学校治理结构解决的核心问题是高校治理中不同利益相关者主体对高校事务的参与以及高校管理体制完善等问题。从高校治理结构的运作来看,其根本问题是协调好行政权力与学术权力的关系,不断强化高校行政组织的服务功能,充分发挥学术委员会的主导作用,彰显高校的学术逻辑,追求大学精神,从而建构高校学术权力本位的治理结构。2010年7月29日中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第四十条“完善中国特色现代大学制度”中,明确指出,要“完善治理结构”,“充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用,探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用”。同时指出,要“尊重学术自由,营造宽松的学术环境”,在第六十七条“现代大学制度改革试点”中提出要“制定和完善学校章程,探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制”,足以显示出政府对建立中国特色现代大学制度的重视程度和高度关切。然而,当前我国高校治理结构具有明显的行政主导色彩,我国高校行政主导的治理结构的形成有其深刻的时代背景与实践遭遇,结合西方高校治理结构的先进经验以及我国的现实,建构高等学校学术权力本位的治理结构应是我国高等学校治理结构的必然选择与逻辑路向。
    一、高等学校治理结构的完善与大学精神的追求
    自有大学以来,大学不仅是“一个由学者和学生共同组成的追求真理的社团”[1],也是研究高深学问的场所,更是思想独立、学术自由的中心,大学自治、学术自由是大学的灵魂和大学生存发展的动力。
    从大学发展的历史来看,大学自治源远流长,大学自治是大学最悠久的传统之一,它可追溯到中世纪。“传统的大学,无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助,也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状还是国家和省的立法条文,学者行会是自己管理自己的事情。”[2]其必要性已经得到普遍的认同。但对于大学自治内涵的界定,学界并不完全一致。综合来看,大学自治应当满足以下三个基本要求:一是大学治理的主体应当是大学自身内部的力量,可以是校长、教师和学生,但不是国家、社会或学校以外的其他组织;二是大学治理的内容是高校内部的事项,主要包括学术上的自由和管理上的自主;三是治理的目标是保障学术活动只服从真理的标准,而不服从任何学术伦理之外的约束。[3]
    而作为大学灵魂和品格之所在的学术自由,既是一种基本组织制度,也是一种学术信念与价值观,更是一种制度环境。虽然中世纪的大学是自治的,却不享有学术层面的自由。将学术自由真正作为一种理念付诸实践的大学是1810年成立的德国柏林大学。然而,当初的学术自由仅仅是一种信念与价值观,并不是一种制度化的学术自由,在一定层面上是学者的一厢情愿。进入近代社会以来,学术自由理念不断深入人心,它不仅仅是一种理念,而且在法律层面得到了世界各国认可。
    在我国,虽然在相关的法律法规中没有大学自治、学术自由的直接表述,但有学者研究认为,宪法第2条规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”是大学自治的法律依据。宪法第35条规定的“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”和第46条规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利与义务”则是学术自由的宪法渊源。[4]故此我们认为学术自由是我国宪法制度的重要组成部分,是宪法所确定的基本权利,这一认识也与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中“尊重学术自由”的精神相呼应。有学者对这一基本权利作了更深刻的解读,他认为:“学术自由作为宪法基本权利,一方面可作为大学教师个人之防御权,另一方面可视为集体性基本权利,故可谓大学之基本权利”[5]。
    因此,作为与特定社会环境相适应并按照自身逻辑结构运行的大学。首先,大学应体现服务的功能,为社会发展培养合格的人才,特别是与一个国家的国民经济结构、产业结构相适应,否则就会出现“学非所用、用非所学”的浪费人才的现象。其次,作为社会的有机体,大学的发展离不开社会的支持,社会的发展离不开大学,特别是在现代社会中,大学的繁荣与昌盛已成为社会文明进步的标志。同时,作为一个有机体,要和谐发展,必须体现结构与功能的和谐，而结构是由诸多要素构成的,每一个要素都要发挥其功能,唯有如此,才能实现要素倍率的放大以及系统内部要素的合理流通与要素的组合作用。再次,作为一种组织机构,大学的运行与发展必须遵循组织机构的法则。最后,作为具有自身独特性的大学,其内在逻辑结构中核心理念是要确保学术自由与大学自治。学术自由是大学的生命与根基,大学自治是学术自由的制度保障。因此,高等学校治理结构完善的价值旨趣与诉求就在于追求大学精神、凸显学术价值、保障大学自治、彰显学术品格。
    需要说明的是,高等学校治理结构与公司治理结构有着重要的区别,这种区别主要体现在高校作为事业单位法人与公司法人存在之根本目标与终极价值追求的差异上。高校是非营利法人,不以追求资本利润为目的,更关注的是人的身心和谐发展和国民整体素质的提升。高校治理比公司治理要复杂得多,因为其不仅关涉个人福祉,而且利及国家和民族大业的发展;不仅关涉个人利益,还更多涉及公共利益。高校在发展过程中,不仅需要考虑举办人的利益,还要考虑高校发展过程中诸如教师和学生等其他利益相关者的利益,以及国家的整体利益。健全和完善高校治理结构既需要借鉴公司治理结构的精髓,但又必须体现出高校治理过程中的权力冲突和价值诉求,体现出高校治理过程中的独特机制和内在规律,不能简单地照搬或移植。[6]
    二、我国高校行政权力主导的治理结构的现实困境
    建国以来,我国政府在不断地调整高等学校治理结构,但在现行教育法律、法规以及教育规章的框架下,以行政权力为主导的高等学校治理结构模式并没有从根本上得到扭转。
    从我国《教育法》的价值取向来看,我国教育立法侧重从工具价值确定教育立法的宗旨,更多意义上彰显出高校服务于政治的目的,受“国家利益”思维定势的影响,政府对高校进行无所不能、无所不包、无孔不入的全面管制与调控,高校具明显的外部行政化特征,从而导致政府权限极度扩张。一直以来,“政府在与高校的关系中处于优势地位,要么把高校视为政治的工具,以政治规律替代学术规律,以政治组织原则来规范学校教育教学活动,高校改革也时常带有政治的色彩而成为一种政府行为、政治行为;要么把学校视为经济的工具,高校越发屈从于经济活动的压力,扭曲了自身特性,并且因为单纯适应经济、市场而陷入了功利主义、工具主义的泥潭”[7]。“在大学与政府的关系方面,大学作为独立的社会组织,作为面向社会依法自主办学的法人实体还没有形成。大学基本上是隶属于政府的,是面向政府办学的。政府对大学的管理和控制方式是单一的直接行政控制,利用法律的、信息的、评估的、市场的等手段和方式还不够。”[8]而且我国相关教育法律、法规中的诸多内容都具有明显的政治倾向性,教育立法更倾向于政府对高校的有效管理,而非对高校等其他法律主体权益的保护以及对政府权力的限制与规范,使现行立法在设定政府与高校的权利与义务时,政府权力的开放性与义务的模糊性、高校权利的限定性与义务的不确定性更加鲜明。《中华人民共和国教育法》第28条第1款规定,学校“按照章程自主管理”,从法条的逻辑分析来看,学校自主管理的前提是学校章程的存在。在我国多数高校没有章程或没有真正意义上的学校章程背景下,这一规定只能停留在法律文本层面。在《高等教育法》第32条到38条规定的高校所享有的七项权利中,多为“高等学校根据社会需要”、“高等学校按照国家规定”等限制性的规定,从实践效果看,高校招生、学科专业调整、内部组织机构设置、教学计划与教材选编、科学研究、技术开发与社会服务、科学技术文化交流与合作等权利或多或少地受到政府行为的控制与牵引,很难独立行使。政府对高校依法享有的任何一项权利的干预,都能找到相应的法律依据。与此相反,教育法对政府权力的规定则更开放与刚性,政府行政自由裁量权不断地走向失范,导致政府权力扩张和学校自主权的式微。其实,政府权力的失范与高校办学自主权的式微同高校与政府构成的教育行政法律关系有密切的关联,从总体来看,我国大学与政府形成的行政法律关系中,行政主体的权力与行政相对人权利之间存在着严重的不平衡,重视实体法权利而忽视程序法权利、彰显行政权而忽视行政相对人权利。具体来讲,一是教育行政法律关系中过于彰显政府的行政指导、控制与命令,忽视了政府义务和责任的承担,造成信息失真、不对称等现象,以及难以克服的政府失灵的效应。二是教育行政法律关系是由行政主体和行政相对人构成的,在彰显教育行政机关的权力时,必然弱化行政相对人的权利。三是《教育法》、《高等教育法》等法律法规虽然对高校的权利与义务作出了相应的规定,但这些权利是学校基于民事主体或者法律、法规授权的行政主体资格而取得的办学自主权,并没有对高校作为行政相对人权利进行说明,容易造成政府与高校权利与义务的脱离,导致行政主体对行政相对人权力的侵犯。[9]
    基于工具价值取向的教育立法、政府与高校行政法律关系的不平衡以及政府行政权力的扩张,高校内部权力结构的运行与权力配置在很大程度上按照典型的科层制模式进行制度安排,高校逐渐走向行政化,学术权力不断萎缩。按照我国《教育法》、《高等教育法》等相关教育法律、法规的规定,高校党委负责执行中国共产党的方针政策,管理学校的思想政治工作和德育工作,在机构设置、人员聘用上具有决定权,对学校发展的重大事项具有决策权;校长负责实施党委的决定,具体开展学校教学、科学研究和行政管理工作,行使行政权;教职工代表大会居于参政、监督地位;学术委员会是学校的“咨询机构”、“审议机构”。但由于受高校内部行政化的影响,这种权力配置导致政治权力、行政权力高度集中、监督机制弱化和学术权力的萎缩。由于我国现行法律、法规没有对各主体之间权力进行合理的分配与制衡,导致权力运行中决策机构与行政职能部门大权独揽。教职工代表大会、学术委员会在权力博弈中完全处于弱势地位;学校的纪检、监察、审计部门作为学校的内部监督机构也难于实施对党委、行政的有效监控,权力的运行在一定程度上形成了“内部人控制”。一是虽然教代会是教职工行使民主权利、民主管理学校的重要形式,是宪法所规定的“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”在高等教育领域内的具体体现。但在现行治理结构框架下,教代会在学校党委的领导下行使职权,并不对教职工代表大会负责,教职工代表大会无法行使对高校党委的监督。同样,教代会也无法行使对高校行政权的监督。二是高等学校的学生作为受教育权的主体和高等学校治理结构中重要的利益相关者,应该对学校的教育教学与教育管理工作尤其是涉及自身利益的活动有一定发言权。但《教育法》、《高等教育法》中没有涉及学生参与管理学校事务的问题,更多地强调学生应服从学校的管理,而且从我国高等学校内部治理的现状来看,高校学生参政尚无制度支撑,通过学生制约学校的行政权至少在目前还不成熟。三是在行政权力扩张和监督权力弱化的同时高校的学术权力在与行政权力的博弈中极度萎缩。在我国《高等教育法》中,虽然对学术组织的性质、任务作了规定,但没有突出学术委员会在高校学术事务中的最高决策定位,没有对学术委员会产生办法、组成方式、运行规则作刚性规定,给行政权力介入学术权力留有非常宽泛的自由裁量空间。高等学校管理者为了有效实施对各级学术组织的管理,将主要领导安排到相应的学术组织中,并主持学术委员会的事务,专家教授的声音在以行政主导的学术委员会中非常微弱。学术组织中大量兼职人员的存在和学术委员组成过程的行政化运作,加剧了学术组织行政化的进程,导致高校学术组织学术功能的退化。“行政人员成为支配学校的核心,大学内的各种行为价值不是取决于学术价值,而取决于它与行政权力的顺应程度;学术人员地位低下,治学治校的积极性得不到最大程度的调动;教育资源分布不均,大量资源消耗于非教学科研的行政和唯行政行为。”[10]
    三、高等学校学术权力本位治理结构建构的逻辑路向
    作为现代大学源头的中世纪大学,其产生之初就是“学者行会”。深处社团、协会之中的学者,拥有学术自由,大学则高度自治,这种传统一直是西方大学得以长久保持生命力的重要保障。而且,从大学内部权力运作的过程来看,行政权力与学术权力相互平衡与协调,是近现代大学得以真正实现学术自治的标志,也是现代大学追求大学精神品格的价值目标。从一定意义上看,这种平衡是通过学者依法行使学术自由权、监督权和大学依法行使学者授予的管理权来实现的。
    从世界范围来看,为了处理学术权力与行政权力之间的关系,力争达到两者的和谐,衍生出了诸多的模式。伯顿.克拉克在《高等教育系统———学术组织的跨国研究》一书中将高等学校治理结构概括为欧洲模式、英国模式、美国模式和日本模式等四种典型的模式。[11]虽然这四种模式各有千秋、各具特色,但其共同点是形成了以学术权力为本位的高校治理结构。
    当前,我国高校行政权力主导的治理结构导致行政权力对学术权力的控制与僭越、学术权力行政化、学术资源配置失范、学术信仰功利化等问题,已严重影响了我国高等教育内在品质的发展与核心竞争力的提升与培育。而解决这一问题的关键是要建立符合我国高等教育发展规律的学术权力本位的高校治理结构。
    第一,通过对《教育法》、《高等教育法》的修订或《学校法》的制定,明确学术委员会在高校学术事务中的最高决策地位,充分发挥学术委员会在学术发展、学术评价、学术规范中的主导作用。“大学本质上是围绕学科和行政单位组织的矩阵组织。作为从事高深专门知识加工和传播的高校,学科知识是组织形式,是大学结构的基础,是学科而不是行政单位把学者组织在一起。”[12]因此,提升高校核心竞争力的关键是建立学术权力本位的高校治理结构。我国《高等教育法》第42条明确规定:“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”也就是说,高等学校学术委员会作为学校的咨询机构、审议机构为学校的教学、科研发展提供保障。然而,由于该规定过于原则且刚性不足,没有具体规定学校、院系学术委员会应如何组成,如何开展学术活动,未对高等学校学术委员会的产生办法、学术委员会委员的任职资格、学术委员会的构成、学术委员会委员的任期、增补等作出刚性的法律规定,从而导致高等学校在学校学术委员会的组成、程序的安排、内容的确定等方面具有非常宽泛的自由裁量权。高等学校为了有效实施对各级学术组织的管理,将各院系的主要领导安排到相应的学术组织成员中,并主持学术委员会的事务。院系学术委员会主要由正副院长组成,学术会议成为院(系)务扩大会议;学校学术委员会主要由校长和各院系院长组成,学术会议成为校务扩大会议。在两级学术组织成员中,虽然也有少量不带任何行政兼职的专家教授,但这些专家教授的声音在以行政领导为主体的学术委员会当中是非常微弱的,从而导致高校学术组织学术功能的退化。所以对现行法律进行修改或在现行法律框架下制定《高等学校学术委员会实施细则》或其他规则,强化学术委员会对教学、科研等学术事务的决策权,规范高校学术委员会的运行机制是建立学术权力本位的高校治理结构的有效途径。
    第二,尊重学术自由,营造自由宽松的学术氛围,使学术自由成为“学术人”的一种价值信念、理想追求和生活常态,构建以学科为基础、以研究为主导、以学术为本位的基层学术组织。新中国成立以后,教研室作为高校基层学术组织的基本形式,在提升教师教学素养、形成专业归属感等方面发挥了重要作用。但时至今日,这种以教学研究为主要任务的学术组织在现阶段已无法有效承担学科建设的组织管理和研究生培养、管理的学术责任,不能适应高水平大学建设的需要。正因为如此,打破以教研室为主体的基层学术组织形式,探索并建立多样化的基层学术组织是自上世纪80年代初期以来我国高校内部学术组织改革的重要内容。在此背景下,研究所、研究中心、研究室等基层学术组织相继成立,高校基层学术组织呈现出多样化的特征。但由于现行法律、法规及其规章对大学基层学术组织的设置缺乏基本规范,学校对基层学术组织定位不清、要求不明、管理失范、资源配置缺位,除个别单位运行比较规范外,大多数基层研究机构没有学术活动、没有合作研究、没有机构网站、没有年度研究报告,内部人员各自为战,难以实现高水平大学的使命。因此,建立以学科为基础、以研究为主导、以学术为本位的基层学术组织,实现科学研究与人才培养的一体化,是建构学术权力本位的高校治理结构的重要组成部分。正如美国著名学者伯顿.R.克拉克所言:“就系统本身以知识任务为中心而言,有关系统操作的一项最重要的事实是,学科和院校的联系方式都会聚在基层操作单位,即学术界的基本工作群体。学系、讲座或研究所既是学科的一部分,也是院校的一部分,它们将两者合而为一,并从这种结合中汲取力量。这种结合使得操作部门既能显示出强大的势力,又能成为系统的核心。”[13]我们认为,加强高校基层学术组织建设,应在营造自由宽松的学术氛围和充分尊重学术自由的前提下,使基层学术组织置于院(系)之下,接受所在院(系)的统一领导;使基层学术组织成为集人、财、物为一体的实体机构,并享有一定的资源配置权和处事权,具体承担由学院或系分配的教学、科研及社会服务任务;明确基层学术组织负责人的责任和权力、聘用和考核办法,实施所长(主任)负责制,加强对基层学术组织运行管理;保持基层学术组织结构的弹性,使不同的基层学术组织基于目标而组合为不同的研究基地、平台、重点学科、重点实验室或跨学科的研究中心;引入绩效管理的理念,从制度上解决基层学术组织资源分散、资源浪费、效率低下等妨碍学科发展的深层次问题。高校基层学术组织的重建,不仅有利于高校治理重心的下移、基层组织学术活力的激发和学创新能力的提升,也有利于高校治理结构的调整,从而在本质上凸显学术权力在高校治理中的地位。
    第三,厘定行政权力与学术权力的边界,使行政权力服从于学术权力,强化高校行政组织的服务功能,彰显学术权力在高校治理结构中的核心地位和本体价值。长期以来,我国高等学校是在政府集中控制和行政约束的制度环境中按照自上而下的垂直等级结构来运行的。高等学校的设立、经费来源、专业设置、招生计划、科学研究、学科建设、毕业分配、人才引进、社会服务等,都遵循国家或主管部门的指令办事,形成了以单一行政配置机制为主要内涵运行机制的国家控制模式。“国家控制模式”的外部权力结构反应到高校内部权力结构中,形成了典型的高校行政组织科层制运行模式。高校行政组织本身机构设置较多、行政分工过细、行政效率低下、服务水准不够等问题长期存在。罗索夫斯基曾明言:“在学术工作上没有上司”,“一个工头式的上司会叫你去做什么事,而且要求你一定得做———这是自由的损失。作为一个院长,也就是作为一个行政管理者,我的上司是校长,我为他效劳,按照他的意图工作。他可以,而且也的确向我发号施令。可是作为一个教授,除了同等地位的竞争对手外,我不承认有主宰我的人,或者除了一种不太可能的道德败坏指控外,也不认为有什么威胁存在。”[14]大学需要管理,但其管理具有特殊性,因为“大学的管理根本上是以学术为中心的管理,其目的是为了促进学术的发展。学术管理的基础是学术思想的自由和探索的自由,发挥学术权力的主导作用,贯彻学术自由、民主管理的原则,大学内部营造一种民主的宽松的学术氛围,为科学创造提供良好的学术环境。”[15]大学“学术权力的状况涉及学术自由、学术公正、学术民主,涉及真理在学校的实际地位的问题。学术自由、学术公正、学术民主是学术生命得以生存和发展的空气、土壤和阳光。如果因行政权力的强化而造成了对空气和土壤的污染,其后果可想而知。行政权力的强化并不必然导致学术权力的弱化,如果真的不幸出现了后一种情况,学术生命的萎缩是难免的。”[16]因此,加大高校行政组织改革力度,强化高校行政组织服务功能,是建立学术权力本位高校治理结构的关键。一方面,高校应从整体上强化各职能部门及工作人员对各院、系、所的教学科研活动的服务意识,理顺彼此间的分工合作关系。另一方面,应努力建设一支专家型、高素质的管理队伍,为高水平大学建设提供强有力的支撑。另外,高校行政组织应切实提高服务效率,方便师生员工,改善服务态度,适时地对表现积极向上、品行高尚、作风过硬、成绩突出的干部和部门给予相应表彰,从而彻底解决高校行政组织管理效率不高的问题。同时,在强化高校行政组织服务功能的基础上,应厘定行政权力与学术权力的边界。我们认为,在当前我国学术权力本位高校治理结构中,政治权力完善的首要任务是进一步确立党委在高校的政治领导地位,协调政治权力与行政权力的关系,预防政治权力的越位,保障行政权力的独立运行,同时,要强化党员的民主选举、民主监督权,在制度设计上化解政治权力集中的痼疾。而行政权力改革的当务之急是探索高校理事会或董事会在高校的地位、作用及其与校长的权利与义务,形成权力制衡机制;改革校长遴选机制,克服行政任命制的弊端,保障高等学校、主管机关、社会公众在校长遴选中的权利,努力创造教育家办学的制度环境。[17]
    第四,凸显教职工代表大会、学生代表大会等利益相关者对高校行政权力与学术权力的刚性监督力度,从而彻底扭转高校治理结构中监督权力日益弱化的现象。在高等学校治理结构中,教职工代表大会居于参政、监督地位,行使审议建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权等四项权利。当前,教职工代表大会制度改革的重点是强化其在高校内部治理结构中的制衡作用,凸显其刚性监督的价值,使教职工代表大会在学校年度工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设、教职工福利、干部任免等重大问题中有更刚性的权力。具体来讲,高校教代会权利的落实、监督权的强化,一方面要尽快出台《高等学校教职工组织法》。该组织法应将教职工代表的选举办法,行政人员、教师、学生及其他职工的比例,教职工代表大会的组织程序等进行明确的规定,以防止高校滥用自由裁量权,侵犯教师及其他职工的权益。另一方面随着内部外环境的变化,需要增强教代会的权力,增加教代会的职权,在新的国家、大学和教师的利益关系中,使教代会能够担负起维护和主张教师重大利益的职能,对教代会进行组织制度变革,扩大教师对教代会的参与,使教代会真正成为教师身份群体的聚合体。[18]同时,在高等学校治理结构中,我们也要特别重视学生主体在高校治理中的地位与作用,使学生代表大会在学习事务及其与自身权益相关的领域有充分的话语权,预防行政权力、学术权力对学生受教育权的非法损害。高校学生会是在高校党组织的领导下和共青团组织的指导与帮助下的学生组织,是学生行使民主权利,进行自我管理,自我教育,自我服务的组织机构。建立健全学生代表大会制度,对建构学术权力本位的高校治理结构起着举足轻重的作用。基于“以权利为本”的理念,从最大程度地维护受教育者权益出发,我们认为,作为学生利益代表的学生会除了享有“设施享用权、获取物质保障权、获得公正评价与相应证书权、申请法律救济权、参与社会权、法定的其他权”等权利以外,还应当增加有限的学习自由权、有限的校务参与权、有限自治权等内容,以此来对抗行政权力的失范现象,合法地维护学生的受教育权。首先,作为学生利益代表的学生会所享有的有限学习自由权来源于受教育权中的教育选择权,包括选择学校院系的自由、选择专业的自由、选课的自由、上课的自由、选择学习场所的自由以及参与讨论与表达意见的自由等几个方面。其次,作为学生利益代表的学生会所享有的有限校务参与权则在世界范围内已经成为很多国家共同的制度,只不过在不同的国家、地区学生参与的程度和方式不同。如大陆法系国家实行校长和委员会(评议会)共同管理学校的体制,学校各个层次的人员都有代表参与委员会,学生代表在委员会行使表决权参与校务管理,体现了“效率和民主”相结合的管理理念,同时,在起决策作用的管理委员会或者评议会组成人员中,学生代表所占比例一般和教师、研究人员代表所占比例接近。2005年我国教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》第41条规定:“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式,支持和保障学生依法参与学校民主管理。”而且,我国各级各类学校都有学生会以及各种学生社团。但这些组织基本上成了半行政性组织,并没有成为学生依法参与学校民主管理的渠道。我们认为,学生享有参与学校事务的权利,但学生参与学校事务管理应当是有限的,其遵守的原则是相关、能力和责任。如从相关原则来看,学生适宜参与的事项有:对于教师教学效果的评价、学术活动设施的管理、针对学生的处理决定、学校内部规则的制定等,其参与的方式可以有直接参与式、咨询交涉式、恳谈会和协议会等形式。再次,作为学生利益代表的学生会享有有限自治权,其主要体现为学生组织有建立和参与学生自治团体的权利。陶行知早在1919年就提出“学生自治”的思想。他认为:“今日的学生就是将来的公民,将来所需要的公民,即今日所应当养成的学生。专制国所需的公民,是要他们有被统治的习惯;共和国所需要的公民,是要他们有共同自治的能力。中国既号称共和国,当然要有能够共同自治的公民。想有能够共同自治的公民,必先有能够共同自治的学生。所以从我们的国体上看来,我们的学校一定要养成学生共同自治的能力,否则不应算为共和国的学校。”他进一步指出:“我们既要能自治的公民,又要能自治的学生,就不得不问问究竟如何可以养成这般公民学生。……养成服从的人民,必须用专制的方法;养成共和的人民,必须用自治的方法。”[19]因为,“学生自治不是自由行动,乃是共同治理;不是打消规则,乃是大家立法守法;不是放任,不是和学校宣布独立,乃是练习自治的道理。”[20]同时,作为学生自治的团体,应该在法律、法规规定的范围内活动,是一种的有限自治。显然,学生会所享有的有限学习自由权、有限校务参与权、有限自治权等权利,使学生在涉及自身利益发展的相关问题上具有了充分的话语权,同时,通过参与学校校务,不仅可以为学生民主意识、自治精神的培养提供场所,也可以为高校治理结构走向权力多元化提供基础。

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