【摘　要】我国高校教代会因其承担高校民主管理和监督作用,与学校党委、校长、学术委员会一起构成了当代中国的大学治理体系。教代会的治理作用是与高校治理结构、治理机制、治理原则等多种因素分不开的。应正确认识教代会在大学治理中的地位和作用,加强自身制度建设,提高教代会的质量与水平,创新教代会闭会期间的工作机制,强化教代会代表的业务培训,不断提高教代会的议事质量,确保教代会治理作用的发挥。
    【关键词】高校教代会;大学治理;作用
    【作者简介】李建涛(1976-),男,河北曲阳人,山西医科大学公共卫生学院,讲师。段文美(1964-),女,山西太谷人,山西医科大学工会主席,教授。
    【文章来源】山西高等学校社会科学学报 2011年2月
    作为大学治理的重要组成部分,教职工代表大会(以下简称教代会)的民主管理和监督与党委的政治领导、校长的行政执行和学术委员会的专业治学一起,共同构成了我国高校的内部权力体系,是实现大学“善治”目标的重要支柱之一。只有明确了教代会在大学治理过程中的“作用是什么”、“为什么起这些作用”以及“如何更好实现作用效果”等三个问题后,以教代会组织形式保障广大教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益才会成为可能。
    一、高校教代会在大学治理中的作用
    所谓大学治理,是在追求高等教育实现效率和公平合理统一的过程中,受一定价值理念指导的不同群体,为实现各自的利益和价值而结成的一种合作博弈关系。而大学的和谐发展,正是在拥有不同权力的各个群体之间不断制衡博弈过程中,通过高校内部决策、执行与监督三权制衡的治理结构和博弈机制来实现的。
    具体到我国高校内部治理体系,是按照《高等教育法》的相关规定,根据学校党委、校长、学术委员会和教代会在高等学校组织和活动中所承担的职能任务的不同分工,分别被赋予了各自的相应职责。从而以法律的形式,对由党委政治领导权、校长行政执行权、学术委员会专业治学权和教代会民主制约权等四大权力体系构成的高校内部治理结构予以了肯定[1]。而在高校为社会提供高等教育产品和服务过程中,相对于决策层面党委的政治领导作用、操作层面校长的行政执行作用和学术委员会的专业治学作用,教师为主体组成的教代会则是通过对事关学校发展、教职工根本利益等重大决策的民主参与和对各级领导干部的民主评议,以其广泛的群众基础和教学科研一线工作的信息优势,在大学治理结构监督层面起着民主管理和监督作用的。
    广大教职工正是以教代会的形式,通过对由操作层面提出,决策层面批准,事关学校办学方向的重大决策、与教职工有关的规章制度以及有关教职工集体福利等工作报告和制度草案,进行讨论、提出建议、表决通过;通过对学校各级领导干部工作情况进行评议、表扬、批评、推荐,来具体行使教代会审议建议、审议通过、审议决定、评议监督等职能。可以说,作为教代会制度建设核心和议事质量关键的审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权等四项职能的具体落实,是教代会实现民主管理和监督作用的根本途径。
    二、高校教代会治理作用的成因分析
    教代会在我国现有大学治理中所起的民主管理和监督作用,之所以与同样也由教职工参与组成,处于大学治理结构顶端,对大学重要事务起决策作用的欧美大学董事会、大学议会等不同,是与我国高校治理结构、治理机制、治理原则等多种因素分不开的。
    1.治理结构。由决策层面党委政治领导,操作层面校长行政执行和学术委员会专业治学,以及监督层面教代会民主管理和监督共同构成的我国高校大学治理结构,与欧美大学以董事会为决策核心、校长行政管理与教授会学术事务管理相互制衡的治理结构相比[2],既有决策与执行机构分设的基本组织原理上的总体相似,又在决策层人员组成、决策与监督功能分离等方面一定程度上体现了局部治理职能上的中国特色。
    具体治理结构差别就主要体现在处于欧美大学决策核心的大学董事会,往往包含了相当比例的教育行政官员、社会知名人士等校外独立董事,而我国高校决策层则主要由执行党的教育路线、把握社会主义办学方向的高校内部党的基层委员会构成。因此,欧美大学校外独立董事所部分承担的对高校办学的监督职能,在我们社会主义国家的大学治理结构中,就天然的体现为作为学校主人的广大教职员工以教代会的形式,对大学治理过程中事关学校发展、教职工根本利益的民主管理和监督作用。
    2.治理机制。在市场经济时代,对于承担了国家“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才,发展科学技术文度等重大事项的决策权,必然既不能像政治投票中“一人一化,促进社会主义现代化建设”高等教育任务,向社会提供高等教育公共或准公共产品(服务)的高校而言,与代表人民政治利益的政府,代表股权所有者经济利益的企业不同,是处于政府和市场之外的第三部门组织。
    因此,对于代表了大学治理过程最为重要权利的,诸如选定内部组织机构领导人、决定学校改革发展和基本管理制度等重大事项的决策权,必然既不能像政治投票中“一人一票”的民主选定,也不能像企业经营中“一股一票”的所有权决定。并且我国大学国家财政拨款的事业单位性质,也决定了高校高等教育办学过程中重大事项的决策权,只能由国家机关和代表了高等教育社会主义办学方向的党的基层委员会来承担,而不能由教代会选举决定。
    同时,由于对大学运营管理效率的追求和对高等教育专业知识技能的依赖,通过教代会四大职能以民主管理和监督的方式,参与大学操作层面校长行政执行和学术委员会专业治学机制的治理,并提供有益补充,才能更符合决策、执行和监督三权制衡的治理机制的建设特点。
    3.治理原则。从控制走向协调,以治理代替管理已经成为世界高等教育改革的必然趋势。传统的大学管理模式之所以容易产生领导权力膨胀、个人利益受压、基层缺乏自主权等弊端,与过去高校内部权力和利益制衡机制的缺失是分不开的。处于高校教学科研服务一线、为社会提供高等教育服务的广大教职工作为学校改革发展的最大受益者,其个人利益与学校利益是密不可分的。也因此,对于事关学校发展和教职工根本利益等重大事项决策的科学性、执行的公平性,有着最为直接和深切的感受。
    以教代会形式对决策层面的党委政治领导、操作层面的校长行政执行和学术委员会专业治学,进行民主管理和监督,就是依据治理过程中最为重要的权力制衡原则,让大学治理的权力之间、利益之间、职能之间,能够相互制约、相互监督。利用高校内部各利益相关者对自身利益的维护和关注,通过治理结构不同层面之间的不断沟通反馈,利用治理机制的及时进行利益调整,实现决策、执行和监督之间的良性循环,达到大学“善治”的目的。
    三、进一步发挥教代会治理作用的建议
    保障教职工参与民主管理和监督的权利,维护教职工合法权益,重点在于如何更好地履行教代会的职能,落实教代会对大学治理结构决策层和操作层的民主管理和监督作用。
    1.正确认识教代会在大学治理结构中的地位和作用,处理好与党、政、学组织间的协调关系。必须要加深对《工会法》、《高等教育法》、《高等学校教职工代表大会暂行条例》中有关高校教代会规定的理解,正确认识教代会在大学治理结构中的地位和作用;在党、政、学组织协调关系的过程中,摆正自身位置,自觉加强学校党委的领导,积极协调好与校长、学术委员会的工作配合,为教代会工作的正常运转和民主管理监督作用的充分发挥,创造良好的外部环境条件。
    2.不断加快教代会自身制度建设步伐,理顺民主管理和监督作用机制。加强教代会制度建设,就是要通过一系列规章制度的制定、出台,严格教代会工作要求,规范教代会办事流程,杜绝教代会工作的随意性和不稳定性,保证广大教职工参与学校民主管理、进行民主监督的权利。具体就是要通过教代会调查研究、提案征集、代表选举、代表培训、议案讨论、民主评议、修订表决、履行落实、询问质询、立卷归档等制度的逐步建立健全,形成完整配套的议事、咨询、管理和监督程序,不断理顺大学治理过程中的教代会作用机制。
    3.精心组织教代会会议工作,提高校教代会的质量与水平。坚决杜绝教代会召开的随意性,严格执行教代会定期召开制度;选准教代会的中心议题,勇于将制约学校改革发展、涉及教职工切身利益的疑难敏感问题,提交会议讨论与审议;严格遵守教代会会议程序,尊重会议代表民主管理和监督权利,认真履行教代会四项职权。
    4.积极创新教代会闭会期间的工作机制,发挥民主管理和监督的长效作用[3]。发挥教代会常设主席团和各专门委员会在闭会期间的工作职能,坚持通过教代会代表每年的调研、巡视,加强对学校办学过程中各项工作的了解与监督,责成专人负责教代会提案的督促落实,形成教代会闭会期间的长效工作机制。
    5.着力强化教代会代表的业务培训,提高教代会议事质量。经基层选举推荐的教代会代表,虽然普遍个人素质较高,对学校改革发展中的重点难点有较为清晰的认识,但也相当程度的存在着对相关法规制度了解不够、对民主管理和议事程序掌握不熟等不足。加强教代会代表的学习培训工作,不但可以增强代表做好教代会工作的使命感,强化他们的责任意识,更可以提升他们参政议政的能力水平,不断提高教代会议事质量。
    [参考文献]
    [1]秦惠民.我国大学内部治理中的权力制———对我国大学权力现象的解析[J].中国高教研究, 2009(8): 26-29.
    [2]吴　杰,张自伟.大学治理结构的国际比较与借鉴[J].山西财经大学学报, 2007(10): 19-22.
    [3]倪　浩.关于高校教代会制度改革与创新的若干思考[J].工会理论研究, 2007(1): 31-33.