【摘　要】:高等学校章程是高等学校设置的必要条件,也是推进依法治教和建立现代大学
    制度的必然要求。近年来,我国开始重视大学章程的制定与研究,但还存在法律效力不明确和
    缺乏权威性等问题,应给予高度重视,加大改进力度。
    【关键词】:大学章程;现代大学;依法治教
    【文章来源】高等教育研究 2006年9月
    【基金项目】:全国教育科学“十五”规划教育部规划课题(FIB040136)
    【作者简介】:李昕欣(1980-),女,辽宁沈阳人,沈阳师范大学高等教育科学学院教师,从事高等教育学研究;张德祥(1950-),男,山东平度人,辽宁省教育厅厅长,教授,博士生导师,从事高等教育学研究。
    一
    1.制定大学章程是高等学校设置的必备条件
    1995年,《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)首次提出制定学校章程的要求,《教育法》第26条规定,设立学校必须具备的首要基本条件就是要“有组织机构和章程”;第28条又规定,学校的第一个权利是“按照章程自主管理”。1998年全国人大常委会通过的《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第27条规定,申请设立高等学校,应当向审批机关提交章程等材料;第28条规定高等学校的章程应当规定的事项,包括学校的办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源和财产以及财务制度、举办者与学校之间的权利和义务等都应由章程规定;第41条特别提到高等学校校长除拥有该法明确规定的五大职权外还拥有“章程规定的其他职权”。大学章程对于高等学校来说不可缺少。从历史上看,大学章程伴随中世纪大学出现而产生。中世纪大学是由国王或教皇给大学颁发特许状,允许设置大学,同时规定其开设课程、聘请教师、制定学术标准等,赋予大学一定程度的自我管理的权力,从而使大学在学术和管理方面的自治权合法化,这种特许状从形式和内容看具有了大学章程的雏形。
    在高等教育发展过程中,各国高等教育形态不同,但是,大学章程作为高等学校的必备条件是普遍的。有的国家甚至通过立法的程序制定大学章程,如沙皇俄国政府先后于1804年、1835年、1863年、1884年制定大学章程或大学规程,规范大学的行为。[1]还如英国先后于1854年、1857年、1860年制定修改《牛津大学法》,先后于1889年、1899年、1926年制定修改《伦敦大学法》等。[2]可见,大学章程对于高等学校非常重要。
    在我国,伴随近代高等教育制度的建立,大学章程也同时产生。如1902年,清政府颁布的《钦定京师大学堂章程》、1905年的《医科大学章程商榷》、1906年的《王国维:奏定经学科大学文学科大学章程书后》等,对清政府设立的各级各类学堂的学制、入考方式、教学内容等做出一系列规定。[3]其后,清华学堂(校)、北京师范大学、厦门大学及上海大学等都在设立时制定有相应的章程。新中国成立以后,教育部曾公布过北京师范大学章程,但直至教育法和高等教育法颁布,我国教育法律法规中再没有相关大学章程的规定,造成了我国大学章程在大学制度建设中的缺失。
    2.制定与实施大学章程是依法治教的要求
    依法治校是贯彻党的十六大精神,推进依法治国基本方略的必然要求,是教育事业深化改革、加快发展,推进法制教育建设的重要内容。
    高等学校要推进依法治校,就必须在依法理顺政府与学校的关系,落实办学自主权的基础上,完善学校各项民主管理制度,实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化,依法保障学校举办者、教师、学生的合法权益,形成教育行政部门依法行政,学校依法自主办学,依法接受监督的格局。[4]
    我国的宪法及相关的教育法规中,对政府与高等学校的关系、高等学校办学自主权问题及教师、学生权益等问题都作了明确的规定。这些相关的规定都为依法治校提供了法律基础。近年来,国家教育部门把加强学校法制建设、推进依法治校作为一项重要的工作,2003年以来,教育部先后召开两次会议,并颁布了《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》,要求高等学校认真抓好学校章程的制定,并在依法治校的领导体制、运行机制方面积极进行探索。但是,在一所高等学校,如何把法律、法规中规定的内容结合本校实际加以明确、细化,需要有制度性的文件加以保证,而若干制度性的文件中,大学章程是最基本的、最重要的文件。上述所提到的重要的关系、权力、义务以及学校管理与运行的基本原则及方法,应该在大学章程中表述,作为学校制定其他规章的依据。
    大学章程与高等学校一般规章制度不同。高等学校的一般规章制度的效力范围通常只在校内,而大学章程同时具有校内校外两方面的效力。按照《高等教育法》的规定,大学章程必须规定“举办者和学校之间的权利、义务”,因此,大学章程是明确政府与高校之间关系,落实高校办学自主权的重要表现形式。大学章程一经教育行政部门审批,不仅对高等学校有约束作用,而且对教育行政部门也具有约束力,从而保证高校依法自主办学的落实。
    3.制定与实施大学章程是建立现代大学制度的需要
    建立现代大学制度,是总结我国高等教育的历史经验,借鉴国际先进的高等教育办学理念及制度,推进依法治校的必然要求。
    近年来,在高等教育领域,现代大学制度建设取得不少进展,但是,距离建设完备的现代大学制度还有很大的差距。一个现代的高等教育体系需要有现代的大学制度。在我国,高等教育实现了跨越式发展,高等教育的发展由规模扩张向质量提升进行战略转移,在这样的背景下,现代大学制度建设愈发显得重要,并将成为高等教育深化改革的基本目标之一和重要内容。
    现代大学制度建设需要政府和高等学校两方面努力。首先,要完善高等教育立法,转变政府职能,进一步理顺政府与高校之间的关系,使高等学校成为面向社会依法自主办学的实体。其次,建设现代大学制度,高等学校面临许多课题。过去,我国长期实行计划经济,高等教育实行高度集中的管理体制,学校缺乏自主权,成为政府部门的附属物。在市场经济条件下,学校要面向社会,面向市场,了解、捕捉和感受社会对人才的需求情况。高等学校培养的人才也要经过市场配置到相应的岗位上。这种变化,客观上要求学校获得更多的自主权,成为面向社会自主办学的实体。办学自主权增大了,高等学校的责任也在增大。权力和义务是相伴而生的,如何用好自主权已成为高等学校管理面临的一个重要课题,这也带来了高等学校管理体制及运行机制的变革。高等学校既要自我发展,又要自我约束,既要自主发展,又要重视社会责任;要完善党委领导下的校长负责制;要处理好学术导向和行政导向之间的关系,发挥学术权力在学术事物中的作用;要完善高校内部的决策机制,实现决策的科学化、民主化和法制化;要坚持以人为本,处理好学校与学生、教师之间的关系,等等。体制与机制要求有制度作保障,用制度来规范,这也是建立现代大学制度的一个重要原因。
    大学章程是高校制定其他学校规章制度的基本依据和基础,现代大学制度的一些基本关系、重要事项要在大学章程中体现和明确,可以说,制定与实施大学章程是建立现代大学制度的一项基础性的工作。
    二
    从目前情况看,部分已经设置的公立高等学校着手制定或完成了大学章程的制定工作,这实际是对过去大学章程缺失的弥补或说是“补课”,还有一些更名、升格或新建的高等学校按《高等教育法》规定在制定章程。从这些学校制定章程的情况来看,章程的内容基本上都在高等教育法规定的范围之内,如学校名称、校址;办学宗旨;内部管理体制;学校与教师、学生之间的权利、义务;章程修改程序,等等。目前高校制定章程不乏成功的范例,但是也存在不少问题。
    1.大学章程的法律效力与权威性不明确
    在我们现有的教育法律体系中,大学章程究竟处于什么样的地位,在高校管理中拥有怎样的效力,尚不能得到确切的答案。目前,国内高校所制定的大学章程具备什么样的法律效力需要明确,大学章程在高校管理中的权威性地位还没有确立。一些大学章程中对于举办者、办学者、管理者的关系、高校内部不同主体间的法律关系等;对于教师、学生的奖惩制度、财产及财务制度、招生制度等都没有详细的规定和说明,从而导致不能依法治校,也使大学章程在具体的实施过程中潜伏着法律纠纷。
    2.关于一些重要关系的规定不明确
    一是关于党委领导下的校长负责制关系。对党委的主要职权和职责及校长的主要职权和职责及其行使职权、履行职责的机制没有做出详细的规定。二是关于学术权力与行政权力关系。缺乏使学术权力和行政权力相互协调、充分发挥作用的组织形式、运行机制的制度性规定。三是有关师生员工的权利和义务关系。有的大学章程对于大学与教师、学生的权利(力)及义务关系不明确。当前,在学生管理中,因学校缺少章程或章程中对学生学籍管理的规定过于笼统而在学生入学、转学、休学和复学、成绩考核、毕业、处分等事项上引发学生及其家长同学校的纠纷,甚至出现诉讼案件的不在少数。这就特别应该引起我们的高度重视。四是关于校、院两级管理的关系。部分章程对于校、院两级管理的关系没有明确或没有规定。很多学校没有充分给予学院自主发展的领域和范围,学院办学的主体作用没有体现出来。如部分章程对于学院的发展规划制订、学科建设、师资队伍建设、教学、科研等方面所行使的职权没有给与足够的自主权和发展空间。
    3.章程内容趋同,没有显现办学特色和个性形象
    调研中笔者发现,许多章程的内容相似,如办学理念、培养目标、学校目标定位等都没有体现本校的特色。大学章程是学校办学特色和形象的重要标志,即代表学校的社会形象,又代表学校的管理形象。任何一所高校经过长期的改革和发展,都会沉淀出不同的历史发展脉络和文化底蕴,这些需要通过章程来表现。诸如学校的宗旨、校训、校徽等都直接影响学校的内外在形象,从而影响学校的招生就业等工作及教职员工的精神风貌,这也是我国高校制定章程时应特别注意的问题。
    4.格式制定不规范,语言表述混淆歧义
    章程是机关应用文的文体之一。章程的写作格
    式与语言是章程中极为重要的问题。在对现有章程
    的调查中发现,很多章程的格式不规范、语言口语
    化、语意表述不准确。比如,在章程中,对于“处罚”
    与“处分”的概念区分不明确,即没有明确区分行政
    处罚权及内部管理处罚权。不少章程还使用缩略
    语,语义含混,不能准确描述事件、责任、处罚标准,
    使章程的制定与实施过程中潜伏着很多纠纷。
    5.制定与修改程序不完善
    在调研中发现我们的多数高等学校在建立之初没有章程,或是应付了事。现有的一些章程在程序上存在疏漏,缺乏程序性规定,章程的制定、修改和执行没有遵循法律优先原则、法律保留原则、正当程序性原则、合理合法性原则等,章程得不到公众的认可,学校内部法律纠纷频频出现。现代高校中的司法案例多是与程序制定不完善有关,制定与修改程序是制定与实施大学章程的最重要的环节。
    综上所述,大学章程暴露出一些问题,需要我们分析其原因,有针对性的解决问题,进而推动大学章程的制定与实施工作。
    三
    在我国,新中国成立以后,大学章程的制定与实施中断了近五十年。1998年,我国高等教育法颁布之后,大学章程的制定才开始引起重视并纳入教育行政部门和高等学校的视野。应该说,大学章程的制定和实施处于起步阶段,产生这样或那样的问题原因是多方面的,这里从高等学校内部和外部两方面简要分析存在问题的原因。
    首先,从高等学校内部原因看,我们认为有以下几点。
    1.对大学章程的重视程度不够。一是高校的领导者和管理者对章程的主观重视不够。作为高校规章制度的执行者和管理者,他们对大学章程的目的、意义、作用、内容等问题的认识,直接影响着大学章程的实施和推进工作。二是师生员工对章程的重要性的认识不足。调研走访中发现,部分师生员工认为,章程只是规范高校及其职能部门的行为,并没有认识到章程是与全体师生员工的行为和切身利益息息相关的重要规范性文件。观念的落后和对大学章程的认识不足,造成章程制定与实施的工作滞后。
    2.大学章程的法律地位不明确。近年来,高校中不断出现学生及教师对自身权益的诉求案例。例如田永诉北京科技大学案、刘燕文诉北京大学案、黄渊虎诉武汉大学案、教师林某诉西北某高校的诉讼案等,这些诉求充分暴露出大学章程的法律地位及其效力渊源的不明确。大学章程虽不是真正意义上的教育法律,但却是高校管理中的重要规范性文件,在高校内部,章程具有重要的法律地位,既受约于国家的教育法律法规、教育政策,又高于学校内部其他的规章制度。在世界上许多国家,甚至是由立法机关通过法定程序颁布大学章程,可见大学章程应具有很高的法律效力。
    3.大学章程与高校管理脱节。目前,很多大学章程的制定只是为了应对升格、更名等程序的需要,与高等学校的管理严重脱节。大学章程只是徒有其名,在学校管理中并未发挥其应有的作用。我们强调依法治校意味着学校管理方式的重大转变。大学章程应该为学校管理服务,高校的管理必须是依据大学章程及大学章程下的其他规章制度进行。高校只有依据章程管理,才会维护学校良好的组织管理秩序,保障师生员工的权力和利益,保证学校健康、持续发展。
    其次,从高等学校的外部原因来看。
    教育部曾在20世纪50年代初公布了北京师范大学章程。在建国之初,这种由教育行政部门公示了的大学章程,表明了其法律效力及权威性,也使得学校规章在大学章程的统领下形成一个完整的体系。但在此之后,政府不再要求高等学校制定大学章程,教育行政部门也不再公布或审批大学章程,这使得大学章程的制定和实施没有延续下来。除历史上大学章程制定中断的原因外,还包括以下几个方面:
    1.学校本身缺少成功的参考范例。学校在制定章程的过程中,苦于参考范例太少,这也给章程的制定带来很多困难。从全国范围看,有几所高校制定的章程是比较成功的,但是成功的范例不多。
    2.教育主管部门没有明确的制定细则。目前,教育行政部门并没有对大学章程在高校依法自主办学中的法律地位、自主管理的效力,大学章程的制定主体和内容要求及大学章程的制定程序和完成期限等问题作出规定;相关法律、法规、规章中也没有明确规定高等学校对章程中的哪些事项可以制定更高标准的规则,对哪些事项不得再制定的规则。
    3.法律界定的模糊。目前,章程在具体实施中潜伏着很多法律纠纷。高校是否具有诉讼资格,高校是否为行政主体等问题一直是司法界、教育界争论的问题。这直接导致章程在一些问题的制定与实施中无所适从,如学校的惩戒权问题,它的惩戒权限没有严格的界定。陈阳诉孝感师专一案,田永诉北京科技大学等都说明了问题。学校是否有对学生开除学籍、勒令退学的惩戒权力,这种权力是否应该纳入司法审查范围等问题,仍没有确定的答案。
    四
    大学章程的制定与实施关系到高等学校依法治校和现代大学制度的建设,关系到高等学校和高等教育的健康、持续发展,应给予高度重视,加大工作力度,加快推进的速度。
    1.制定大学章程的实施细则。明确大学章程在高校依法自主办学中的法律地位,明确大学章程的制定主体和内容要求,明确大学章程的制定程序和完成期限。规定如何报送,由谁审批,如何实施,等等。
    2.教育行政部门依据大学章程的实施细则,指导高校制定章程。制定指导性的工作计划,对已经设置的高校,要求学校在一定的期限内完成大学章程的制定,并指导其逐步完成章程的制定工作。对于更名、升格新建的高校,也指导其按照要求制定章程。对按照程序报送的大学章程应组织专门人员进行审核,并应有正式的批准程序。
    3.加强大学章程的研究工作。目前,我国大学章程的制定不完善,存在很多问题。鉴于此,教育行政部门应与学校一并努力,调动各方面的力量,加强对章程制定实施工作的研究,积极组织研究国外大学制定章程的经验,特别要推荐我国近年来比较成功的章程范例给予其他高校参考,并要从理论联系实际的层面把章程的研究工作推动起来。
    4.制定完善的大学章程体系。大学章程是高校全局性、纲领性文件,是学校管理的“母法”。大学章程的制定要有依据的原则、完善的内容、严格的制定与修改程序。它的实施需要结合学校内部其他具体的规章制度,并形成完整统一的规章制度体系。
    5.切实有效地推进章程的实施。章程制定完毕后,关键在于实施。其有效的实施是需要教育行政部门和高校共同努力。首先,高等学校要强化依照章程办事的意识,不能是章程制定之后束之高阁,与实施脱节。在章程制定之后,要根据章程,进一步完善学校内部规章制度。要建立监督、检查机制,以保证章程的实施。其次,教育行政部门也应该及时总结高等学校实施章程过程中取得的经验,并在高等学校推广,对于出现的问题要加以研究,帮助解决。
    参考文献:
    [1]　李翼.教育管理辞典[S].海口:海南出版社,1997.505.
    [2]　国务院教育工作研讨小组办公室.外国教育基本法选编[C].北京:中共中央党校出版社,1989.33-34.
    [3]　潘懋元,刘海峰.中国近代教育史资料汇编—高等教育[C].上海:上海教育出版社,1993.3-7.
    [4]　教育部关于加强依法治校工作的若干意见[Z]. 2003.666.