【摘要】:高等学校内部治理结构的完善是高校办学自主权得以落实与扩大的核心。我国高等学校内部治理结构存在着行政权力对学术权力的僭越、学术领域与行政领域边界模糊、学术人员在学术评价体系中缺位、监督权弱化等问题。高校内部治理结构的完善,应充分发挥学术委员会的主导作用,扩大院系以及基层学术组织的自主权,建立和完善高等学校的监督机构,充分发挥教职工代表大会、学生会在高校办学中的作用,强化高校行政权力的服务功能,彰显高校的学术逻辑,从而建构学术权力本位的高校治理结构。
    【关键词】:高等学校治理结构;办学自主权;行政权力;学术权力
    【基金项目】:教育部人文社会科学研究青年基金项目(09YJC880066)
    【作者简介】:祁占勇,男,宁夏彭阳人,教育学博士,陕西师范大学教育学院讲师。
    【文章来源】2010年7月陕西师范大学学报(哲学社会科学版)
    “一所好的大学,在于有自己独特的灵魂,这就是独立的思考、自由的表达。千人一面、千篇一律,不可能出世界一流大学。大学必须有办学自主权。”[1]诚如温总理所感慨,虽然我国教育法律、法规以及教育规章对高校办学自主权有过较为详细的规定,但教育法律、法规以及教育规章层面的诸多条文并未得到落实,长期以来,我国高校没有取得实质意义的办学自主权也被认为是掣肘我国高等教育发展的瓶颈和症结。
    究其缘由,高校内部治理结构完善与否,是高校办学自主权能否得以实现的基础。高校内部治理结构的完善,是高校办学自主权落实与扩大的关键,是建构现代大学制度亟待解决的一个重大的现实与理论课题。在当代高等学校发展过程中,权力的分配与协调和制衡不仅是合理建构高等学校治理结构的基石,也是落实与扩大高校办学自主权的保证。
    一、高校内部治理结构的完善是高校办学自主权落实与扩大的必由之举
    改革开放30年来,中国进入了一个急剧的社会转型期。在这一转型期,经济体制、政治体制和社会结构都在发生着变动,这些变动自然会引发原有利益格局的重组、整合,利益的些微变动都会产生巨大的社会震动,并以某种形式把这种震动释放出来。可以说,我国目前的社会转型就其深度和广度来说都是空前的。在这种大背景下产生的高校与政府、社会的关系以及高校治理结构等问题,不仅在表现形式、协调机制等方面具有新的特点,而且在解决手段、发展趋势等方面也出现了新情况、新问题。在改革开放之前,“我国教育自1949年以后,在废除旧教育制度的基础上,建立了一个与当时的计划经济体制相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的公立学校系统,这是一个由政府举办、公共财政经费维持的学校教育制度,集权化、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的行政管理构成了这一体制的基本特征。”[2]这一状况一直持续到1985年。1985年以后,高等教育层面的“高校办学自主权”问题,无论是国家政策层面还是学界的研究都给予了足够的关注。
    1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》以“简政放权”为主要内容,拉开了我国教育体制改革的先河。其重点就是高等学校办学自主权问题。《决定》明确指出,我国原有高等教育体制的弊端之一,就是“在教育事业管理权限的划分上,政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力,而政府应加以管理的事情,又没有很好管理起来”。《决定》在我国第一次突破了高等教育体制仅仅局限在狭小的领导管理权限划分的旧有条框,明确提出“扩大高等学校的办学自主权”。
    1993年,《中国教育改革和发展纲要》的发表,为高等教育改革指明了道路。这就是“在政府与学校的关系上,要按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权利与义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的实体……学校要善于行使自己的权利,承担应负的责任,建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。明确提出要“建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制”。这充分说明高校要自主办学,必须拥有办学自主权。
    1995年,国务院关于《中国教育改革与发展纲要》的实施意见中进一步指出,要“深化高等教育体制改革,建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。1999年,中共中央、国务院发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,提出了要“进一步简政放权,加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度”、“形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制”、“切实落实和扩大高等学校的办学自主权,增强学校适应当地经济社会发展的活力”等措施。
    2010年2月,教育部发布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(征求意见稿)》第13章“建设现代学校制度”中的第39条明确指出,要“落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识,改进管理方式,完善管理制度,减少和规范对学校的行政审批事项,依法保障学校充分行使办学自主权。高等学校按照国家法律法规和宏观政策,自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务,自主制定学校规划并组织实施,自主设置教学、科研、行政管理机构,自主确定内部收入分配,自主管理和使用人才,自主管理和使用学校财产和经费”。而第40条则强调要“完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序,依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用”。
    从学理层面来看,高校自主权也是20世纪80年代以来一直备受研究者关注的热门话题,学者们从不同视角对其进行了多层次的讨论。“有的着眼于政府的职能转换,强调转换政府职能是落实高校办学自主权的前提与关键;有的着眼于政府与高等学校的互动,强调高校自主管理与政府管理宏观控制的关系;有的着眼于高校自身的研究,讨论高校面向社会如何自主办学;有的则从比较的视角,研究西方的大学自治、教授治校与我国高等学校办学自主权的异同;有的从法学的角度对高校自主权问题进行探索,并认为,高校的自主权是高等学校在法律上享有的、为实现其办学宗旨、独立自主地进行教育教学管理、实施教育教学活动的能力和资格。”[3]显然,无论是从国家宏观教育法律、政策的角度来看,还是从高等教育研究的角度而言,改革开放30年来我国高等教育事业发展的一个关键问题就是国家在放权过程中,如何落实与扩大高校办学自主权。30年过去了,高校办学自主权在当下依然是一个悬而未决的问题。“高等学校由政府包办的传统思想观念仍然存在,计划经济体制下形成的管理制度也依然起作用,政府转变职能进展缓慢,高等学校对政府的依赖意识和等、靠、要思想没有从根本上改变,已经规定的办学自主权实际尚未到位,没有得到根本落实,改革的效果不能令人满意。”[4]214可见,高校办学自主权的落实与扩大的关键在于,一是要处理好高校与政府的关系,二是要完善高校内部治理结构。高校与政府关系和谐发展,关键在政府,政府要转变职能,建设服务性政府、法治性政府、有限政府、有为政府。而高校内部治理结构的完善,关键在高校,高校要依法治校,民主管理,学术自由,大学自治。因此,从高校自身的角度而言,能够作为、可以作为、有所作为、必须作为的就是完善自身的治理结构,从而真正实现高校办学自主权,高校内部治理结构的完善是扩大与落实高校办学自主权的必由之举。
    二、我国高等学校内部治理结构的缺陷与缘由　　　　
    所谓高等学校内部治理结构是指为维护高校的公益性目标,保证高校持续、健康、有序的发展,由法律法规等规定的有关高校内部权力分配与制衡的制度体系,其实质是对高校内部权力分配与制衡所作的一种制度安排,以达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡,追求各方利益的协调和均衡,从而健全以权力机制的构造与配置为核心内容与运行机制的高校治理结构,最终完成大学的责任与使命。目前,我国高校内部治理结构中的权力构造与配置,在相关的教育法律法规中已有原则性的概述与表达。比如,依据《中华人民共和国高等教育法》的相关规定,中国大学实行党委领导下的校长负责制。党委常委和校长、副校长由主管部门的党组织决定任命,其中党委常委必须在党内选举的基础上,由上级党组织任命;学校党委对学校干部有任命权,对重大事项有决定权,校长对行政、学术、教学、外事等工作有决定权。学校学术委员会作为学校的“咨询机构”、“审议机构”为学校的教学、科研提供保障。教职工代表大会居于参政、监督地位。但在实际的运作层面,我国高等学校内部治理结构存在着极大的缺陷。
    一是行政权力与政治权力重叠。我国《高等教育法》第39条所确定的“国家举办的高等教育实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”,是高等学校内部领导体制与行政体制的统一,党委行使的是政治权力,校长作为高校的法人代表,行使的是行政权力。但在目前高校管理过程中,“权力集中于政治权力与行政权力,政治权力与行政权力又集中于党委,有的地方甚至集中于党委书记和校长”,[5]103甚至有的地方院校中党委书记与校长是同一个人。显然,在这种体制下,“若党政合作好,就会产生强大的合力;若合作不好,就会给学校工作和发展带来影响和损失;若一强一弱,一方代替另一方,则不存在合力,一方等于虚设。”[6]
    二是学术权利日益式微,造成了行政力量对学术力量的不断僭越。高校是传授高深学问的场所,学者理应有充分的学术自由权,其在本领域内能够独立自主地进行研究与教学,但是,我国的现实则是相关法律法规“没有对学校的学术组织的权利作出刚性规范,导致学术组织行政化与学术组织功能退化”[7]432。行政力量干涉学术事项过多,以致损害学术自由,比如学术组织结构和功能的行政化,“我国高校的组织结构或原来的校系教研室,或现在‘升级版’的校院系,在严格意义上并不是一种学术组织,而是一种教学行政管理组织”[8]263,学术领域与行政领域模糊化,学术人员在评价体系中缺位。那么,到底如何认识高校治理结构中行政权力与学术权力的关系?二者在什么关系状态下才有利于高校办学自主权的落实?抑或高校是什么性质的社会组织?简单地讲,高校作为典型的学术组织,学术是其本性,行政权力是为学术服务的,没有学术的自治、自主,没有自治、自主的学术,没有独立之精神、思想之自由,高校自主权是不可能实现的。
    三是监督权弱化。在高校内部治理结构的权力配置机制中,教职工代表大会本应行使监督权,因为教代会是教职工行使民主权利、民主管理学校的重要形式。但现实却是教代会既无法行使对学校党委决策权的监督,也无法有效行使对学校行政权的监督。因为,从权力隶属关系来讲,高校党委是在高校党的代表大会基础上由上级党委任命的,它只对党代会和上级党委负责,并不对教职工代表大会负责。而且依据《高等学校教职工代表大会暂行条例》第3条、第8条的规定:“教代会应坚持四项基本原则,遵照党的方针、政策和国家的法律、法令,在学校党委的领导下行使职权。”所以,依靠教职工代表大会无法行使对高校党委、学校行政的监督。高校内部治理结构中的权力配置,无法形成相互制衡,必然会产生权力的寻租和腐败。
    四是高等学校治理结构实质上是一种典型的“国家控制模式”。这种模式下的高等教育制度缺乏创新,而且表现出二者权力的极度不平衡。首先,教育行政关系中过于彰显政府的行政指导、控制与命令,忽视了政府义务和责任的承担,造成信息失真、不对称等现象。其次,教育行政关系是由行政主体和行政相对人构成的,在彰显教育行政机关的权力时,则必然弱化行政相对人的权利,强调政府的优势地位忽视行政相对人的主体地位,缺乏对行政相对人的权利的研究。再次,《教育法》、《高等教育法》等法律法规虽然对高校的权利与义务作出了相应的规定,但这些权利是学校基于民事主体或者法律、法规授权的行政主体的资格而取得的办学自主权,并没有对高校作为行政相对人的权利进行说明,容易造成政府与高校间权利与义务的脱离,导致政府对行政相对人权利的侵犯。
    显然,整体来讲,我国高等学校内部治理结构中存在着的行政权力强势,学术权、监督权弱化、政府主导的现象,与中国高等教育体制中的行政化、官僚化有着直接的因果关系。中国管理体制的高度行政化和官僚化已经较为透彻地渗透于大学的学术研究和评价体系中,从而使得学术权力依赖和服务于行政权力。教育主管部门习惯于用行政管理的逻辑和方式来管理大学,按照行政组织的结构和方式来设计大学的内部组织,确立管理中的隶属和服从关系。政府垄断教育资源,将举办权、管理权、办学权、评价权集于一身,大学的办学自主性和学术独立性的空间十分有限,导致学校失去办学活力;没有办学自主权,大学依照行政命令办学,缺乏特色发展,其结局自然是千校一面;没有学术自治,学术资源的分配、学术评价由行政权力主导,学者受制于学术制度,难有独立的思考;没有教授治校,行政权力压制甚至于取代了学术权力,大学忘却了教育规律和学术规律;没有学生自治,学生仅仅是教育的对象甚至于被认为是客体,受教育者的权益难以得到尊重和维护,学校也就没有提高教育质量、改善教育服务的竞争压力。
    具体来讲,造成这种局面的原因是多方面的,主要表现为:一是大学主体性地位的缺失———普遍存在着党委的领导权与校长行政权不分、国家法律法规的执行权与学校自身的自主权不分;二是大学自我目标的迷失———本应以公益性为目标,却以经济效益为自我目标;三是大学功利化的驱使———层出不穷的学位班与课程班、扩大热门专业自费生的招生名额等屡禁不止;四是大学法治化的柔弱———高校自由裁量权的滥用;五是监督权的弱化,教职工代表大会几乎没有说话的权力,成了学校的“行政扩大会议”。
    三、高等学校学术权力本位治理结构的建立与办学自主权的实现
    中国特色现代大学制度的建立与高校办学自主权的落实与扩大,核心是完善高校内部治理结构。高等学校内部治理结构解决的核心问题是高校内部治理中不同利益相关者主体对高校事务的参与以及高校管理体制的完善。从高校内部治理结构的运作来看,其根本问题是协调好行政权力与学术权力的关系,充分发挥学术委员会的主导作用,彰显高校的学术逻辑,强化高校行政组织的服务功能,从而建构高校学术权力本位的治理结构。因此,大学要亟待回归本源,恪守自身崇高的理念、精神与价值,营造高等教育自由学术氛围和科研创新空间,秉持教授治学、学术至上的理念,建构以学术为本的治理结构,从而走向权力的多元化。
    在高等学校内部治理结构中,以技术能力为基础的专业权利和以职位为基础的行政权力是有明显差异的。“大学在某些方面是一种独特的‘逆权威’类型的组织,它的‘顶层管理部门’通常受一套明确的规定支配,限制其权威干涉教员(他们在某种意义上是‘下级’)的职权范围。大学强调教员的职务占有性,而且另一个重要方面是实行学术自由的规定,允许在广阔的领域内自由地教学、讨论和协作,而不受干扰。”[9]44但二者在某些领域方面存在着相互争夺,以实现自己对这个领域的控制权。但无论如何,高校治理结构是各权力(利)主体间保持张力平衡的一种双向互动的合作机制,是一种权力主体多元化的合作管理机制,是一种有利于实现权利与权力正和博弈的妥协性合作机制。高等学校学术权力本位治理结构的建立与办学自主权的实现,需从以下几个方面入手:
    一是需要通过完善相关的教育法律、法规和规章,尽快明确学术委员会、学位委员会、教师职称评定委员会等学术性机构的职权,充分发挥学术委员会在学术发展、学术评价、学术规范中的主导作用。我国《高等教育法》第42条明确规定:“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”也就是说,高等学校学术委员会作为学校的“咨询机构”、“审议机构”为学校的教学、科研发展提供保障。然而,由于该规定过于原则且刚性不足,没有具体规定学校、院系学术委员会应如何组成,如何开展学术活动,未对高等学校学术委员会的产生办法、学术委员会委员的任职资格、学术委员会的构成、学术委员会委员的任期、增补等作出刚性的法律规定,从而导致高等学校在学校学术委员会的组成、程序的安排、内容的确定等方面具有非常宽泛的自由裁量权。因此,高校治理结构中要实行学术组织与学校行政的分权,各负其责,有意削弱过大的行政权力,保证学术性机构的权利得到更大发挥,在学校决策和管理中主动给专家学者留出足够的位置,吸纳他们进入学校各级决策机构,且在这些决策机构中占有绝对的数量优势,尤其是要对现行法律进行修改或在现行法律框架下制定“高等学校学术委员会实施细则”或其他规则,强化学术委员会对教学、科研等学术事物的决策权,从而规范高校学术委员会的运行机制。
    二是要扩大院系以及基层学术组织的自主权。在校院系管理层次中,应加速实现管理重心下移,把学科和课程的调整设置权、科研项目管理权、教师聘用权等权力下放给学院,使学院真正成为拥有自主权的实体。尤其是要重视高校基层学术组织的建设,因为基层学术组织的建立,不仅有利于高校治理重心的下移、基层组织学术活力的激发、学术创新能力提升,而且有利于高校治理结构调整,凸显学术权力在高校治理中地位。
    三是要建立和完善高等学校的监督机构。按照我国《教育法》、《高等教育法》等的规定,高校教职工代表大会、工会等组织是高校开展民主监督的重要形式。然而,从权力隶属关系讲,高校党委是在高校党的代表大会基础上由上级党委任命的,它只对党代会和上级党委负责,并不对教职工代表大会负责。同时,依靠教职工代表大会和学校工会无法行使对高校党委的监督。虽然高校党委有上级党委的垂直监督和党内监督,但这些监督不是高等学校内部各权利主体之间的监督,它与其他权利主体之间构不成权利制衡。那么,在健全我国高等学校治理结构过程中,谁来监督高等学校的决策者的行为就成为特别难以解决的问题。一方面我们要加强高校党的领导,以保障高校的社会主义方向;另一方面,高校党委决策权难以制约,容易导致权力腐败,这种两难境地的确需要我们在深化改革过程中不断研究与创新。我们认为,必要时候高校建立监事会制度是规范高校治理结构行之有效的一种可行方式。监事会是高校治理结构的监督机构,其在法律地位上应与高校董事会、校长、教授委员会等是平等的、平衡的,没有从属关系,监事会拥有事先监察权。在监督内容方面应是综合和全面的,不应局限于纪律或者财务某个单一方面。监事会成员一般由校务会议或董事会推选、教代会选举产生,举办者代表、办学者代表、教职工代表、学生代表和其他利益相关者代表均应占一定比例,要充分体现监事会成员的代表性、广泛性、多样性。同时,高校监事会的监督机制,不仅有内部的监督,而且也应该有外部监督,内部监督主要是教代会、监事会的监督,外部监督主要通过教育中介组织、行业、同行、社会等来强化对高校办学活动的监督与监管,从而形成了一个复杂的、多层次的、系统的网状结构。
    四是要积极扶持和充分发挥学生会等组织在高校办学中的作用,保障受教育者的合法权益,确保学生自治。学生是大学的主体之一,要培养具有民主素质的公民,就必须通过真正民主生活教育,而学生自治有利于学生适应未来社会的民主生活。高等学校治理结构的完善与办学自主权的落实与扩大的一项很重要的内容就是建立具有公法人社团的学生会。学生作为公法人社团的成员,其许多权利都能得到保障。学生有建立和参与学生自治团体的权利。我国著名的教育家陶行知早在1919年就提出“学生自治”的思想。他说:“今日的学生就是将来的公民,将来所需要的公民,即今日所应当养成的学生。专制国所需的公民,是要他们有被统治的习惯;共和国所需要的公民,是要他们有共同自治的能力。中国既号称共和国,当然要有能够共同自治的公民。想有能够共同自治的公民,必先有能够共同自治的学生。所以从我们的国体上看来,我们的学校一定要养成学生共同自治的能力,否则不应算为共和国的学校。”他进一步说:“我们既要能自治的公民,又要能自治的学生,就不得不问问究竟如何可以养成这般公民学生。……养成服从的人民,必须用专制的方法;养成共和的人民,必须用自治的方法。”[10]78因为,“学生自治不是自由行动,乃是共同治理;不是打消规则,乃是大家立法守法;不是放任,不是和学校宣布独立,乃是练习自治的道理”[11]21。同时,作为学生自治的团体,应该在法律、法规规定的范围内活动,是一种有限自治。
    五是强化高校行政权力的服务功能。加大高校行政组织改革力度、强化高校行政组织服务功能,是建立学术权力本位高校治理结构的关键。其一,在行政管理事务方面,高校应从整体上强化各职能部门及工作人员对各院、系、所的教学科研活动的服务意识,理顺彼此间的分工合作关系。其二,在干部队伍建设方面,高校的组织、人事部门要鼓励干部结合业务在岗攻读学位,鼓励干部结合工作进行理论研究,努力建设一支专家型、高素质的管理队伍,为高水平大学建设提供强有力的支撑。其三,为了确保学术组织发展的自主空间,高校执行业务性的职能部门应当由有较高学术声望,理解、尊重学术发展,且有一定组织才干的专家实质担任的领导任命原则,确保学者的学术权利不受到行政管理部门的束缚。其四,高校应加大“大部制”或综合化办公的改革力度,建立学生综合服务区和研究生综合服务区,切实提高学生服务的效率,方便学生,改善服务态度,从而彻底解决高校行政组织管理效率不高的问题。其五,高校要及时表彰积极向上、品行高尚、作风过硬、成绩突出的干部和部门,给予他们应有的奖励,给他们提供更多的学习提高机会。
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