高职院校经营与新公共管理模式

章建新
天津职业大学经济与管理学院

一、“经营学校”理念及其对高职院校管理的要求

概括的说，经营学校就是运用市场化手段，将属于学校的资源和资产进行整合和优化配置，以提高学校资源、资产利用的综合效益，实现学校发展的良性循环和可持续发展。

随着我国加入WTO，各类高职院校的市场化趋向将是大势所趋。从目前高职院校的资产关系看大体可分为三类:一是由政府投资，各级政府教育主管部门所属的所谓“正规部队”；二是行业办学。由于全国各地、各行业情况不一，高职院校的资产关系也比较复杂；三是民办院校。这类院校的投资主体明确，已经做到了人格化或多元化。此外，即使用政府投资或经费维持运转的院校，其份额大都不足全部支出的三分之一，而事业发展必须依靠学费收入和负债，从天津市情况看，许多高职院校目前已经形成的上亿资产大都是靠学费收入和负值积累而成的。投资要求回报，投资者要求资产保值增值，这是市场经济的规则。由此而看，高职院校的资产经营将是不容置疑的。

新公共管理模式是针对传统官僚体制提出的。“新公共管理”模式，即主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制，借鉴私营部门的管理技术与激励手段，强调公共服务中的顾客导向，注重结果甚于规则等等，其突出点就是学校的公共管理创新应强调私营部门的管理模式、管理原理、管理方法和技术，以提高工作效率和管理水平，以较少成本实现一个高效管理系统。政府新公共管理模式在西方发达国家得到了广泛的运用和实践，理论上也不断完善，成为近一、二十年来西方国家政府创新和管理公共部门的主要模式。

二.新公共管理模式下，我国高职院校所面临的主要问题

(一)领导角色不再是父母官

中国高职院校的领导通常习惯把学校当成自己的“孩子”，习惯做学校的父母或家长。这种“父母官”的领导观念已不适应我国加入WTO的需求。如前所述，我国入世后教育市场的形成是任何力量所无法抗拒的。如果说当今世界已经由企业经营向经营企业转变了，而高职院校在高职教育产业中应当视为教育市场中的一个商品，因此，我们的院校领导观念也应从学校办教育向经营学校转变。也就是说不能再把学校看成自己的“孩子”，而应当看作是教育市场中存在的实实在在的经济形体。因此，办学校既应注意遵守教育规律，还应注意不能违反经济规律。

(二)学校和学生不再是单纯的管理与被管理的关系，教学管理体制和方法应当向综合服务型转变

在高职教育市场中，办学单位和学生在教学过程中形成了“合约”关系。作为“合约”的当事人他们彼此的地位和权利义务是平等的。教育平等从根本上改变了传统教育中，教学单位和学生的从属关系。学生既是受教者，也是教育的“消费者”，自始至终享有法律赋予的权利。高职院校应当在“诚信”的基础上，根据“合约”（招生简章中载明的事项）向学生提供良好的教育服务，学生以发奋努力学习来履行“合约”中的义务。双方中任何一方在享受权利的同时，都可以各种形式追究对方的责任。“教育平等”将对高职院校的办学机制和质量提出新的挑战。

(三)教学市场的形成不可避免将面对“买方市场”

我国入世后，高职教育市场化趋向具有客观必然性。首先，随着劳动力市场的形成，高职教育的产出成果已经商品化、市场化。因此，这就要求高职院校只有按照市场规则办教育，才能培育出适销对路的教育产品，进而提高办学效益，而教育产品的疲软必然使教育单位缺乏生机和活力;其次，高职教育只有在市场化进程中才能繁荣和发展，随着价值规律在教育领域中的体现，自然会使教育单位不断增强实力，办出特点，提高教育产品的质量，占领教育市场，在竞争中求生存、求发展；最后，高职教育的市场化会促使教学过程更加贴紧社会需求，更好的发挥服务功能，体现职业教育的本质。应当承认，高职教育大众化的形成无形中给高职院校在一定时期内提供了大量的生源和发展的机遇，但随着我国逐渐渡过人口高峰期，千余所高职院校必将面对“买方市场”将不容置疑，届时教育市场的竞争将更加激烈和残酷。总之，市场化必然出现竞争，必然会有优胜劣汰。因此，高职院校长们的市场意识是极其重要的，是处在核心位置。

(四)是“靠天吃饭”，还是“借鸡生蛋”

过去，高职院校的经费来源主要是行政拨款。在高职教育大发展的环境中，现在几乎没有一位院校长不为“征地皮，盖高楼，买设备，引人才”等经费不足而坐立不安。对此，我国“职业教育法”明确规定“国家鼓励多种机构通过信贷手段支持职业教育”。这就为院校适度负债，“借鸡生蛋”提供了政策依据。但问题是有多少院校长能够知道借什么样鸡，又怎样生出最好的蛋呢？企业最大的失误是投资的失误，相反，企业最大的成功也是投资的成功。我国院校长应注意吸收企业投资的经验和教训，合理的确定负债比例和还债进度，注意负债投资风险，加强内部约束机制，从有限的投资中得到最大的回报。

(五)在院校调整中不应只注重规模，更应注重效益

开办高职学院必须具备一定条件，国家教育部对此有严格的规定。通过各种方式调整、开设高等职业教育，这本身是无可非议的。但应当提起注意的是：调整的目标应当明确，方式要得当，调整的结果是使教育资源得到优化配置，发挥最大的效用。高职教育资源的调整，其过程是教育资源的重组，其目的在于实现规模效益;教育规模和规模效益不是一个概念，高职学院只有在合理规模下，才会产生效益，盲目的设立高职学院或扩大规模不会形成规模效益，也达不到1＋1＞2的目的；形成规模效益可以有多种形式，但无论采取哪一种形式，教育资源之间都要做到价值均衡，相吸相溶，形成一个有机的共同体。

(六)合理的组织和利用教育资源

在市场经济中，一切资源的优化配置都是通过市场机制的作用完成的。在教育市场中，教育资源的合理流动和组合存在着客观必然性，行政手段控制资源的能力将逐渐被弱化。但必须注意的是，目前许多院校已经形成的教学资源出现“闲置”，不能充分利用的状况。笔者在多所设置一流的高职院校中参观，看到大量的实验设备长时间开工不足（据了解不到30%），企业的厂长经理参观后是感概万分，痛心疾首。对此，笔者建议政府教育主管部门应当发挥正确的引导、调控作用，如建立“专业建设协作组织、实训中心”等，合理的调配和利用有限的教育资源，以求使其发挥最大的效能。

(七)树立“品牌意识”，实施精品战略

树立“品牌意识”，实施精品战略是企业生存立足之本。院校也应有自己的办学特色和品牌，而目前存在的问题是:在众多的高职院校中专业设置雷同，教学计划和手段雷同，以经济管理类高职专业设置看，有谁计算过已经开设了多少会计电算化、市场营销、电子商务等专业呢。难怪国内外专家面对我国一、二年内如雨后春笋般所出现的“电子商务专业”热既表示吃惊，又不可思议。

可悲的是，院校设置专业大都从生源的数量来考虑，而缺乏思考自己院校的品牌专业、特色专业。企业经营失败的教训已经告诉我们：任何一个平庸、一般化、没有自己品牌、特色产品的企业，尽管可能顺应了一时的经济形势，但长此以往，是注定要失败的。

三、加入WTO后，高职院校办学模式的调整

在新公共管理模式下，高职院校教学行政管理的目的是优化配置和合理利用教育资源，提高个体和群体的工作效率，使其效用最大化;经营的核心是如何提高社会效益和经济效益。

(一)高职教育的资本经营

目前，高职教育普遍存在办学主体单一，投资渠道单一，资产管理手段单一的弊端，严重制约了学校的办学活力。作为国有资产的管理者，学校仅保证了资产的保值，而在如何运作资产使其增值方面做得不够。因此，要尽快转变观念，面向市场，寻求资产与市场的切入点。

首先，多元化经营模式。高职教育可借鉴近年来高校后勤社会化改革的经验，打破一元化经营模式，面向市场，寻求合作伙伴。按照“谁投资、谁受益”的原则，建立多元化投入机制。减少国有资产在学校中的比重，使高职院校形成多元化投资主体的格局。

其次，托管模式。在市场运行规则下，将学校法人财产权以契约形式过渡给对方，实现财产经营权与所有权分离;这种形式特别适合于近年来高职院校招生规模不断变化的需要。当出现招生滑坡，资产闲置时，可托管于人；反之，招生规模扩大，则可以托管代替扩建，节约成本，避免浪费，实现资产短时间内的增值。

最后，并购模式。兼并收购是学校资产经营中最活跃的模式。可以学校的财产权和债权的转移来完成所有权的过渡。面对当前职业教育中部分学校生源匮乏、办学举步维艰的现状、采用并购模式，扩大经营规模，可以有效发挥并购院校的专业、资产及社会声誉优势，实现低成本扩张。

(二)高职教育的人才经营

一是校长要求职业化。目前高职院校的校长是由政府任命的行政职务。人们习惯于把校长理解为一种职务，而不是一种职业承认校长是职业，则高职院校长必须通过市场选择、聘任来决定并在思想观念、思维方式、行为方式、专业素质、职业能力等方面具有现代高职院校校长的职业标准其核心能力是运用市场机制来经营学校，这是全球经济一体化大背景下社会分工不断细化的客观要求，体现了学校管理由行政管理向经营管理的转变，办学方式由封闭型向开放型的转变。

二是用人标准企业化。企业的用人原则，是以个体创造价值的多少论功行赏。所以，高职院校的用人标准，不但要把人作为资源开发、挖掘，而且在使用上力求职位与能力相配合。

三是用人机制市场化。现行的学校用人机制已成为制约高职院校发展的“瓶颈”。虽然学校可从人才市场自主招聘，但人数及专业受编制限制;用人的事业单位性质决定了聘用人员的流动成为障碍。特别是高职院校急需的企业一线的实用型技术人才因有违人事部门的“倒流”原则而被拒于高职院校门外。因此，应打破不合理的用人壁垒，建立市场化用人机制，让学校自主选择，使人员合理流动，变静态管理为动态管理。允许学校自主从生产企业选拔双师教师;允许学校有计划选择学有专长的能工巧匠（不受身份、学历、职业限制）充实教师队伍；允许学校对聘用人员实行动态管理;允许高职院校选留优秀毕业生充实管理队伍，弥补管理队伍青黄不接的现状，尽快使学校人才资源管理与市场接轨。

(三)高职教育的规模经营

规模是一个相对量的概念。规模与效益是企业追求的两个变量。两者的关系取决于盈亏平衡点的高低。近年来，高职教育得到长足发展，大多数院校均提出了以规模促效益的理念，于是，各学校纷纷在校内挖潜搞扩建，很少有人去仔细研究高职教育规模与效益的变量关系，甚至连高职生的基本培养成本也心中无数，这样很容易陷入增量不增效，规模不经济的误区。

1、成本与效益。高职院校是事业单位，没有资产增值的要求。过去只负责花钱，从不计成本，更不提效益，从而形成了教育经费浪费严重，资金利用率低。所以，要尽快树立成本与效益意识。一是要测算出生均培养成本，以此合理设计学校招生规模，安排基建计划等，纠正盲目扩大规模的弊端。二是要精简机构，定岗核编。有计划安排非教育一线人员在职学习，尽快转岗上岗。三是要减少人为消耗，倡导节约，反对浪费，提高效益。

2、专业化与综合化。高职教育的规模经营，还要依据学校定位，考虑学校的发展目标是专业化经营还是多元化经营，并以此来完成规模的设计。一是学校定位是办成专科型的学校不是综合类学校。二是在专业类群上以某种科类为主（如工科），不盲目全面综合发展。三是层次上立足高职，加大发展深度，不是办成本科型院校。四是办学类型上，以全日制高职为主，兼容短期培训、继续教育等多层次、多渠道办学机制。

3、质量与特色。质量与特色是扩大规模的前提。传统体制下学校与家长的客户关系是隐性的，因此，学校服务意识淡薄。趋向市场化后，高职院校的竞争压力愈大，学校与家长的“显性”客户关系越明显，要求学校必须以良好的质量与特色为社会提供服务。社会对高职教育质量的要求主要靠学生的实践动手能力来体现“能”是标准，“专”是特长，“强是要求，由此体现出的特色都是高职院校的办学之本，生存之源具备“质”与“特”的标准，才可谈量的累加，规模的扩大才能增效。否则，势必会误入歧途，本末倒置。

四、理顺机制，促进高职教育健康持续发展

要使高职教育健康快速发展应建立和完善政府有效管理、社会广泛参与、市场有效调节、学校办学机制灵活的运行机制。

(一)教学资源的统筹和优化配置

目前，全国高职院校的数量已达1000多所，仅天津市已有2所。并且，全国绝大多数院校已经在办学条件等方面形成了一定的规模，积累了大量有形和无形的教学资源。但是，从市场机制的作用机理看，任何资源在完成了一定数量积累之后，都要进入调整重组和优化配置的过程。这一点我国国有企业改制和发展的经历已充分证明。因此，在未来的二三年内，我国各级教育主管部门应当着力考虑高职院校的教育资源的重组和优化配置，这需要打破所有制界限，行业壁垒和人事及权力的再分配，对此，政府应当运用其管理职能在院校合并和资源调整中发挥积极作用。

(二)以市场为导向，搞好高职院校的专业布局
高职教育要求专业设置必须以市场为导向。目前，高职院校专业设置的审批权已经下放到地方从近几年高职院校专业设置与建设情况看;诸多高职院校以市场需求为导向，确实开发出许多针对性强、实用性强的新专业。但是也确有一些高职院校在专业设置上带有盲目性。对此，政府教育主管部门要积极加以引导。目前，应当注意正确处理好以下几个关系:一是当前市场需求和潜在市场需求的关系;二是局部市场需求与整体市场需求的关系;三是具体产业需求与关联产业需求之间的关系;四是高职教育市场需求与本科教育市场需求的关系;五是国内市场需求与国际市场需求的关系。

(三)以政策和奖金支持，扶植一批高职院校尽快做大做强

目前，我国高职院校存在着数量多，但有实力、有特点的优秀示范校少的现状。诸多院校在办学条件、模式、师资配置等方面仍然存在着不容忽视的问题。在未来高职教育资源优化配置过程中，政府更应当以政策和有限奖金支持一些院校尽快做大做强，成为地区和行业的“龙头”，使地区和行业高职教育快速发展。

(四)做好对高职院校的监督管理

在“新公共管理”体制下，高职院校应成为独立经营管理的办学实体，但政府教育及其他有关部门应当采取有效措施避免新体制下高职院校滥用权力，出现各种“寻租”现象。这里包括资产经营方面的监督、财务监督、主要领导任免和人事管理监督等。此外，加强政府在高职教育中的宏观调控（信息提供和政府指导作用）是必不可少的。政府应通过努力建立起“高职教育投资市场、高职教育生源市场和高职教育服务市场”，并为市场的发育与发展服务。

(五)大力发展教育中介机构

目前，在高职教育市场中存在着用人单位需求和考生需求矛盾的现状。其中，考生的需求表现在选择院校、专业，可认为是即期需求，用人单位是真正的教育市场的需求主体，但是高职院校的学制和培养过程决定了满足其需求是滞后的。所以，两个需求主体时常产生矛盾甚至脱节。在现实中，就出现了学生报考时盲目的选择院校和专业，而校方为了招揽生源，在招生简章中对专业的预期需求也未进行真实、客观的反映和引导，这样当学生毕业涌进就业市场时，就会出现“供需脱节”。因此，大力发展我国教育中介机构是非常必要的，该机构应是非政府组织，在用人单位——高职院校——考生之间架起“桥梁”，通过深入研究教育市场供求关系，准确地进行分析和预测，分别向三方提供准确的信息，这对于克服各类主体在教育市场中供需盲目性，做到即期需求和预期需求的统一，实现高职教育市场供求关系平衡是大有益处的。