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一个区域公共政策的诞生*
——加州高等教育总体规划的形成
周光礼 董伟伟
(中国人民大学 教育学院,北京 100872)
【摘 要】 全球化和市场化加剧了中国不同区域的分化，区域现代化正取代整体现代化成为一个重要的政策概念。高等教育是影响区域现代化最重要的因素，如何通过政策的促进作用实现区域经济与区域高等教育的良性互动是国家决策和整个社会非常关注的重大问题之一。在世界范围内，1960年加州高等教育总体规划都被视为制定区域性总体规划的一流典范。加州高等教育总体规划之所以能在全美乃至全世界高等教育界取得这么大的成功，关键在于顺应了区域公共政策特点以及政策形成过程的科学性。要制定有效的区域高等教育政策，必须从区域出发，从实际出发；必须让利益相关者共同参与；必须发挥校长等关键行动者的作用；必须加强政府与高等教育系统间的协调与合作。
【关键词】 高等教育总体规划；区域公共政策；多源流分析；加利福尼亚高等教育系统
本文来源于：《高等教育评论》2013年第1卷（创刊号），本期刊约稿注意事项请点击http://www.hie.edu.cn/gzyw_detail.php?id=10537查看。
一、问题提出
随着中国社会转型的加速，市场力量的缺陷日益暴露，各种区域公共问题日益显现，中国区域发展问题日益突出。全球化和市场化加剧了中国不同区域的分化，区域现代化正取代整体现代化成为一个重要的政策概念。高等教育是影响区域现代化最重要的因素，如何通过政策的促进作用实现区域经济与区域高等教育的良性互动是国家决策和整个社会非常关注的重大问题之一。实际上，从区域公共政策的角度探讨区域高等教育规划是一个新的研究领域。所谓区域公共政策乃是指中央和地方政府制定的，旨在解决区域社会公共问题、维护和协调区域公共利益的策略和措施。所谓区域高等教育规划是依据区域经济社会发展的需要，确定区域高等教育发展的目标，拟定相应行动方案的过程。在世界范围内，1960年加州高等教育总体规划被视为制定区域性总体规划的经典案例。国际经济合作和发展组织(OECD)在研究一些国家的高等教育规划时，指定将加利福尼亚州作为一个“国家”进行专题研究，并在1963年的巴黎会议上号召各成员国学习并推行加州高等教育发展模式。作为美国教育史上公认的最重要的区域高等教育政策，加州高等教育总体规划在五十年后的今天仍深深影响着加州和美国高等教育的发展。本研究以1960年加州高等教育总体规划为案例，以多源流理论为分析框架，探讨区域高等教育政策的形成过程，为中国区域高等教育规划提供启示和借鉴。
二、分析框架的建构
（一）对理性决策模型批判
1、完全理性决策模型
在完全理性决策模式下，理性的行动者会清楚地界定自己的目标，探索可以实现这些目标的全部策略作为备选方案，进而对这些备选方案进行系统的比较、估算，评估它们的成本与收益，最终选择能够以最小的投入实现其目标的方案。
完全理性决策模型受到学术界激烈的批评，批评指向如下几个方面：首先，在实际中，通常人们不可能清楚地阐明、界定目标，并且很难在目标上形成共识；其次，由于人们知识和理性的有限性，决策者不可能搜集到所有的信息和备选方案，所谓的“最优决策”也就无从谈起；再次，完全理性决策模型依赖于成本-效益分析，而公共政策通常涉及是社会、政治、经济、文化等方面的问题，这些是很难量化为统一的计算标准。实际上，完全理性决策模型最根本的问题是“它忽略了公共政策的制定本质上是一个政治过程，看不到政策是在目标、价值、利益、偏好的冲突与协调中产生的”。
2、有限理性决策模型
赫伯特·西蒙在对完全理性批评和总结的基础上，提出了有限理性决策模型。西蒙认为，“理性是一种行为方式，是指在给定条件和约束的程度内适于达到给定目标的行为方式。”决策者的行为是有限理性的，其处理信息的能力也是有限的，能力有限的决策者在极其复杂的决策情况下是不可能做出最佳决策的，因此他只能寻求相对满意的管理决策和结果，即相对“最优决策”。同时，西蒙提出了有限理性下决策过程的主要步骤。
较之完全理性决策，有限理性决策模型对人们实际决策行为的解释更为切合实际，它为我们更好的理解政策理论和推动政策理论的发展指明了新的方向。
（二）对渐进主义决策模型批判
以 “有限理性”概念为基础，查尔斯·林德布罗姆(Charles Lindblom)在《The Science of Muddling Though》中提出了渐进主义决策模型。“渐进主义决策模型的突出特点是它认为公共政策的制定和选择是一个政治过程”。
渐进主义决策模型认为，政策是以小的步子一点点逐渐变化的。通常情况下，决策者很少从头开始去考虑那些项目或问题，而是在对现有情况认可的前提下，对这些行为做渐进的、边际性的小调整、小变化。这样，他们不需要详细讨论太多，也不需要花太多时间去界定目标，而且这些“小修小补”都是在他们的控制之中的。与理性决策模型相反，林德布罗姆认为，决策者并不是先确定了清晰的目标再去寻找最有效的手段，而是从实际上可用的手段出发，去考虑可行的目标是什么。
在对政策制定过程的描述和解释上，渐进主义决策模型更真实地反映了实际情况，有助于人们更好地认识备选方案、拟定政策建议，对公共政策研究产生了重大影响。但从方法论意义上看，渐进主义决策模型过于“短视和保守”，越来越多的政策危机要求在政策上的创新。
（三）垃圾桶决策模型的确立
垃圾桶决策模型是迈科尔·库恩(Michael Cohen)、詹姆斯·马奇(James March)和约翰·奥尔森(Joho Olsen)在《组织决策的垃圾桶模型》（1972年）一文中提出政策模型。该模型认为，组织是复杂的，表现为“有组织的无政府”（又称“有组织的无序”）状态。这种状态的突出特征是：①未定的偏好。人们往往不能清楚地界定自己的目标。政策制定者经常在不清楚自己将要实现的目标是什么的情况下，匆忙做出决定。这种状态“与其说它是根据偏好来行动的，不如说是通过行动来发现偏好的”。②技术的不确定。一个“有组织的无政府”团体的成员也许知道个体的工作，但往往不清楚整个组织的运行程序，对组织的了解和认识是“碎片化的”，他们有许多工作都是采用试错法、从经验中学习以及通过实用发明创造完成的；③流动的参与。组织中的人员，无论是参与者还是决策者，都是不断流动的。立法者和官员的换届，部门之间的调换经常使得组织中的人员从一个决策转移到另一个决策。
在“有组织的无政府”状态下，政策问题、解决办法、参与者和选择机会这几股源流独立地流入组织机构中；而组织机构又受到净能量承载量、进入结构、决策结构和能量分布四个变量的影响，当选择机会出现时，几大源流经过四大变量的筛选、汇聚，最后产生决策结果。在科恩等人看来，垃圾桶模型最大的贡献在于提出了“模糊性”假设前提。
（四）多源流分析框架
在借鉴垃圾桶模型的基础上，约翰·金登(John W. Kingdon)提出了多源流分析框架，解释了政策问题是如何出现在议事日程上、可供选择的政策方案是如何被具体化的，并将此理论应用于分析美国联邦政府的政策制定过程。
多源流理论认为议程的建立存在着三种源流：问题源流、政策源流与政治源流，它揭示了在模糊性条件下的政策选择过程，并假定了一条暂时的原则：“具体选择什么样的政策取决于政策制定的时间”。多源流理论回答了三个重要的问题：“政策制定者的注意力是如何分配的？具体问题是如何形成的？对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的”。
1、问题源流
现实社会中存在着各种各样的社会问题，这就组成了政策过程中的问题源流，但不是所有的问题都能得到政策制定者的关注，从而上升到政策议程的高度。金登认为，问题是否为政策制定者关注，主要取决于：（1）反映项目情况和重要程度的指标；（2）重大事件或危机事件；（3）现行项目的反馈信息。一些重大事件等可以引起决策者对某个或一些问题的关注，而现有项目的反馈信息可以推动人们对问题的关注。同时，价值观对问题的分类也发挥了重要作用。这些因素共同影响着政策制定者对问题和合适的解决办法的思考方式，是相关政策被关注并成为通过的关键因素。
2、政策源流
金登认为，问题仅仅引起决策的重视是不够，还不能完全保证其能够排上决策者的政策议程，这就需要形成吸引人的备选方案和政策建议。
在政策系统中，存在一个由官僚、学者、研究人员、利益团体的分析人员等组成的“政策共同体”（policy community），政策共同体中的专家学者们关注同一领域中的问题，围绕这个问题的解决会产生大量的备选方案和政策建议。在这个过程中，备选方案和政策建议不是一次性就能够完成的，它是一个不断提出议案、讨论、修改、然后再提出的反复过程，这个“软化”过程使得人们习惯并逐渐接受他们的政策建议。在政策的选择过程中，有些能够得到重视，另一些却会被抛弃。
3、政治源流
政治源流由国民情绪、利益集团、执政党的更迭、国会议席的重大变化、行政机构的重大人事调整等因素共同构成。在政治领域内，这些因素都能够促使政治家们在考虑问题时调整他们的侧重点，从而影响政策的制定。其中，国民情绪在某些时候更为重要，金登认为，国民情绪可以让某些问题登上政策议程，甚至可以使这些问题居于议程的显著位置。而且，国民情绪和执政党更迭这两个因素的结合，会对议程产生强有力的影响。值得指出的是，在集权主义社会，国民情绪、利益集团、执政党更迭、行政机构的重大变化等变量可以简化为一个变量：执政党意识形态的变化。
政治源流中的各种力量在寻求平衡的过程中，并不是依靠科学的说服来达到，而是通过政治妥协、讨价还价等博弈的方式来完成的。
4、政策之窗
当问题源流、政策源流和政治源流在某一个关键的时间点上汇合时，日常问题就会被提上政策议程。这个关键点就是金登所提出的“政策之窗”，即“政策建议的倡导者提出并推广其政策建议或吸引人们关注特殊政策问题的机会”。
政策之窗不是总是打开的，而且它在开启后会很快关闭，这种情况下，如果参与者不能及时把握住此次机会，就只能等待下次的开启。这就需要政策企业家抓住并利用政策之窗开启的机会，促使问题源流、政治源流与他们所倡导的政策源流结合，以确保他们的政策建议能够上升到政策议程，并形成特定的政策结果。这里的政策企业家是指那些“愿意投入自己的资源——时间、精力、声誉及金钱——从而促进某一主张以实现其物质利益、要达到的目的或预期未来收益的倡导者”。
简单地说，多源流框架下的政策议程建立过程包含着三条相互分离的源流——问题源流、政策源流与政治源流，偶然的社会事件或政治事件能够促使政策之窗开启，这时已经发展得较为成熟的三条源流汇合在一起，政策企业家及时抓住这样的机会之窗来促使公共问题进入政策议程，新政策由此形成。
三、描述和解释
（一）加州高等教育总体规划描述
加利福尼亚州位于美国西海岸，1850年正式成为美国第31个州，作为后起之秀，迅速发展成为美国乃至全世界经济、科技最为发达的地区之一。究其原因，除区位因素外，还有一个非常关键是因素就是加利福尼亚州规模庞大、机制完善、职能分工合理的公立高等教育系统，它为加州经济的腾飞发展提供了合理的人才结构和不断更新的知识基础。加州公立高等教育系统从弱而强、由小而大、由默默无闻到声名显赫，与区域高等教育政策是分不开的，其中最有影响力的就是1960年的“加利福尼亚州高等教育总体规划”(The Master Plan for Higher Education in California)。
20世纪五、六十年代，加州高等教育正处于大众化转型时期，面临着来自高等教育系统内外的种种压力。为解决其当时所面临的种种困难与挑战，1959年，加利福尼亚州高等教育总体规划（以下简称总体规划）在高等教育系统内部各部门的反复协调磋商、利益博弈下出台，1960年开始实施。
总体规划从高等教育的结构与功能、规模与质量等方面，论述了加利福尼亚州各级各类高等院校的均衡发展问题，公平与效率问题，政府、高校与市场三者间的良性互动关系问题等内容。为了避免各级高等教育部门间的无谓重复和恶性竞争问题，总体规划明确了加州大学、州立学院和初级学院三者在未来加州高等教育发展中的作用，并就他们的管理和协调问题进行了研究分析。同时，总体规划提出了一个科学、系统、富有创造性的研究框架和发展思路，建立了加州公立高等教育系统的三级模式：加州大学(University of California)为研究型大学，主要负责博士教育和科学研究，招收学习成绩前12.5%的高中毕业生；州立学院（后更名为加州州立大学 California State University）为研究教学型大学，主要提供四年制本科生教育、职业教育和研究生课程，可以和加州大学联合授予博士学位，招收学习成绩前33.3%的高中毕业生；初级学院（后更名为社区学院 California Community Colleges）面向加州所有高中毕业生开放，提供两年转学教育、职业教育等。
总体规划有效解决了当时加利福尼亚州高等教育所面临的一系列问题，创造了美国最大、最有特色的公立高等教育体系，在最大程度上协调了公立高等教育三级结构之间的利益冲突，使其能够各得其所、各展其长，加州高等教育由此走上了大众化、普及化的道路，为加州经济的腾飞提供了合理的人才结构。总体规划的成功不仅为美国的高等教育，也为世界其他国家的高等教育树立了榜样。
（二）总体规划创生的问题源流
1960年总体规划被视为美国乃至全世界20世纪最伟大和最具影响力的指导性文献，为世界各国区域高等教育的发展提供了经验和借鉴。正如总体规划的总工程师克拉克·科尔所言，“事实上，对于我们身在其中的人，我们不是在从事一个很高水平的复杂的理论权重与选择，而是在一个很低层面上，探讨和提供一个可行性的解决问题的方法……当时我们主要关心60年代，在较少程度上关心70年代和80年代，而且完全关心的是加州。我们并不关心我们的成功可能具有任何长远的价值，我们只关注当前需要解决的问题。”由此可见，总体规划的初衷并不是想提出一个长远而宏大、鼓舞人心的规划，而是为了解决眼下实实在在的问题。规划从当时面临的问题着手，从加州实际出发，针对高等教育当时存在的问题及社会对高等教育的需求，为加州高等教育的发展提供合理而又科学的方案。
1、加州高等教育面临的发展困境
20世纪50年代末，加州公立高等教育面临的发展困境：
第一，加州高等教育入学人数激增。20世纪50-60年代，美国高等教育正从大众化向普及化转变。二战结束后，美国出现了近代史上最高的出生率，这时期出生的年轻人在1960-1975年间大量涌入高等教育机构。同时，二战时期受地域因素影响，加州国防工业快速发展，带动了加州经济的繁荣发展，加州人口亦急剧上升。战争结束后，大批由于战争而中断了大学学业的人和退伍军人重新走进大学校园继续学习，州长沃伦曾表示，战后加州约有近10万名退伍军人重返学校，这些生源将主要由加州大学、州立学院和初级学院来分担。除此之外，每年有大量移民进入加州。在1950-1956年间，移民人数达到了290万人，1959年加州总人口为1528万人，预计到1975年加州人口将达到2500万人。人口的激增直接导致了公共服务需求的增长，加州公立高等教育规模不断扩张，1950年公立院校在校生总数比1945年增加了约30%。未来加州高等教育将不可避免地面临更大的入学压力，加州高等教育必须为所有高中毕业生接受高等教育做出努力，必须对日益增长的社会需求做出回应。
第二，高等教育系统内部结构混乱、无序竞争。加州公立高等教育发展至20世纪中期时，已初步形成了三级高等教育系统：加州大学、加州州立学院和加州初级学院。20世纪50-60年代，高等教育大众化与精英化间的矛盾，打破了20世纪前半页时期加州公立高等教育的平衡。“加州公立高等教育不同部门之间对资金、生源、新的职能、专业和校区的竞争急剧升温。”当时加州高等教育各级机构普遍存在着升格的愿望。一些州立学院希望变成能够授予硕士和博士学位的研究型大学；而一些社区学院（最初称为初级学院）希望成为能够面向全州招生的四年制本科。这不仅使加州大学感到压力重重，加州私立机构也觉得受到公立高等教育部门扩张的威胁。在规模不断扩张的背景下，各公立高等教育机构职能如何划分，各类院校学生入学水准如何确定，如何更好的实现加州高等教育的良好发展，成为当时争论的焦点和亟待解决的问题。
第三，教育开支剧增，州财政紧张。二战后，失去了军事及相关产业支撑的加州经济急剧下滑，同时，1957年爆发的全国性经济危机更是直接影响到加州的财政状况，加州政府面临着20世纪30年代大萧条以来最严重的财政危机。这对以政府拨款为重要经费来源的公立高等教育部门来说，无疑是极大的灾难。与此同时，高等教育资源的有限性使得各级公立高等教育机构对学生和资源的竞争到了“真正的无政府状态”。不论是州立大学还是初级学院，都要求政府增加经费投入，开展科学研究，试图把自己提升成为另一个加州大学。此外，公立高等教育机构入学人数不断增加和入学需求不断上升，又进一步加剧了州财政的紧张，造成加州政府教育支出严重不足。
第四，政府干预增强，高校自治权受到威胁。二战后，美国高等教育发生了一些重要变化，联邦政府开始介入高等教育。20世纪50-60年代，许多州对公立和私立高等教育进行改革，通过建立统一的委员会或更严格的人事管理机制来加强政府的控制，减少高等教育机构的自治权。在这种政府集权倾向越来越明显的形势下，加州政府与高等教育机构之间已是矛盾重重，加州政府日益表现出对公立高等教育系统的不满和进行集权改革的意愿，州立法机构试图扩大制定高等教育政策的权力，把决策权从高等教育机构内部接管过来。尽管加州公立高等教育各部门有着不同的立场和担忧，但是在全国集权倾向和州政府的威胁下，各高等教育机构官员和加州教育界人士都认识到，总体规划的磋商可能是他们影响改革的最后机会。
2、问题源流中的行动者
相对于政策源流和政治源流，在加州高等教育总体规划制定过程的问题源流中，政策参与者相对没有那么明晰，参与者作用也不是很突出，但在问题的发现与分析方面，参与者的作用是不可或缺的。
行政当局的政府官员、研究人员和教育界学者都是问题源流中的重要参与者。加州高等教育面临的政策问题通过一些数据、重大事件或符号等形式暴露出来；研究人员和教育界的学者们通过调研得出数据指标，进而对问题进行分析，对指标进行解释，从而影响对政策问题的界定；州政府官员或议会成员将问题引至政策议程高度，引起行政当局的关注，从而助于问题的解决。
（三）总体规划创生的政策源流
在政策创生过程中，当问题被识别并得到社会中一部分人们的关注时，围绕着这些问题的解决就会产生许多的政策建议，是为政策源流。
1、加州公立高等教育改革方案研究
与美国其它州相似，长期以来加利福尼亚州一直都非常关注自身对高等教育的需求以及各个高等教育系统之间的恰当关系，从而使其需求能够以最有效的方式得到满足。早在1899年，就创建了加州教育委员会对加州的高等教育项目进行研究并对其改进提高提出建议。在这之后的近60年里，加州教育委员会及研究人员、学者自发或者通过立法机构授权对加州教育进行了很多研究，为解决加州高等教育所面临的问题提供了各种方案和政策建议：
第一，《加利福尼亚州的高等教育——卡内基教学促进基金会的报告》(State Higher Education in California: Report of the Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching)在美国经济大萧条环境下，20世纪20年代末30年代初期，加利福尼亚高等教育面临着严重的财政削减和入学需求激增的矛盾，地方对公立高等教育的需求日益增长。同时，许多社区学院试图发展成为四年制院校，对大学造成冲击。时任加州大学校长的斯普劳尔建议州政府利用卡内基教育促进基金会对加州高等教育的体系及组织管理进行研究，以避免加利福尼亚内部政治力量的争吵，并调查公立高等教育内部存在的问题。
1931年初，立法院批准通过了该提案。卡内基教育促进基金会主席亨利·苏扎罗(Henry Suzzallo)组织成立了专门的“（与加利福尼亚州无关的）七人委员会”对加州高等教育展开全面的调查研究。1932年6月，委员会提交了《加利福尼亚州的高等教育——卡内基教学促进基金会的报告》，又称《苏扎罗报告》(Suzzallo Report)。报告指出，“加利福尼亚教育的当前形势包括了政策问题和组织机构问题，特别是与高等教育运行有关”。委员会认为，教育形势的混乱是由于缺乏必要的机制对高等教育各个阶段进行有效协调，必须从三个方面来改进加利福尼亚的高等教育体系：一是对全部或绝大部分教育体系实施统一管理；二是对维持体系运作的财政负担进行更加平等的分配；三是在中等和中等后教育机构之间有清晰的政策。应该说，报告提出的解决方案是对管理机构问题进行有意义的重建：其一，通过对州高等教育体系进行的调查研究，委员会认为设立“高级委员会”作为单一的委员会将是所有州高等教育的普遍趋势；其二，在加州，初级学院应该继续受教育委员会管理，大学董事会应该负责管理州师范学院（即后来的加州州立学院）的工作；其三，委员会建议成立州教育规划和协调委员会。该委员会将是一个协调、规划州公共教育体系所有方面的机构。
《苏扎罗报告》是20世纪以来对加利福尼亚公立高等教育最全面的调查报告，是“加利福尼亚州第一次试图评估加利福尼亚后进步主义时代教育体系的组织是否合理”，是加州对高等教育进行局部规划的最初尝试，它迈出了加州高等教育规划开创性的一步。可以看出，报告大多数建议是合理的。然而，由于没能充分考虑到加利福尼亚政治文化的力量和不断增长的高等教育需求，报告的提议最终没有得到州议会的批准，还遭受了很多教育团体的抵制和教育界人士的批评，认为该报告是大学明目张胆的企图控制州教育政策的行为，并普遍认为这是斯普劳尔和卡内基基金会“合谋”的产物。
第二，《关于加利福尼亚高等教育需求的研究报告》(A Report of a Survey of the Needs of California in Higher Education)二战时期，靠近太平洋的加利福尼亚州成为美国军需物资的重要提供地，国防工业成为加州经济的重头。战争结束后，为避免高失业率导致经济无序发展，更好地应对《退伍军人法》带来的学生潮，州政府采取了一系列的改革措施，为公立高等教育的发展提供了政策支持和经济保障。然而，由于缺乏有效的协调机制，加州公立高等教育内部在职能划分、招生配额等方面冲突不断。在这种混乱无序的状态下，人们迫切需要州政府能够制定一份基于广泛共识的规划性方案，以使州公立高等教育能够健康有序的发展。
1946年底，联络委员会(Liaison Committee)邀请乔治·斯特瑞尔主持一项关于加州公立高等教育的调查研究。1948年，斯特瑞尔带领的专家小组发表了《关于加利福尼亚高等教育需求的研究报告》，又名《斯特瑞尔报告》(Strayer Report)。
报告集中阐述了三级公立高等教育部门的职能分担、入学增长人数预测与新校区建设、管理协调。首先，报告指出，加州高等教育己经取得了令人瞩目的成就，并初步形成了包括加州大学、加州州立学院和加州初级学院在内的三级公立高等教育系统，三类公立院校也基本确立了各自的职能范畴。为避免各类院校在日后的发展中产生不必要的矛盾冲突，应进一步明确三级系统的职能划分；其次，面对未来入学人数的激增，在详细分析加州各地区人口分布及高校适龄人口增长情况的基础上，报告认为加州公立院校必须完成高等教育规模的扩张；再次，报告强调协调是加州高等教育特别是公立高等教育健康、有序发展的保证。只有当三类高等教育机构的职能、活动形成有效的关联和协调机制，公立高等教育体系才能够真正的生存。
作为一份着眼于战后加州高等教育特别是公立院校未来发展的规划性研究成果，《斯特瑞尔报告》取得了巨大成功，迅速得到立法委员会的广泛支持，在加利福尼亚和全美上下产生了巨大的影响。报告在一定程度上实现了各方利益的平衡，暂时终止了加利福尼亚大学、州立学院之间的争吵，各方力量第一次达成共识。《斯特瑞尔报告》是加利福尼亚第一次尝试为州高等教育系统制定一个“总体规划”，作为一个长远规划过程中的第一步，《斯特瑞尔报告》清晰阐述了三级公立高等教育系统中各部门的目标和任务，为《1960年高等教育总体规划》打下基础。
第三，《加利福尼亚高等教育需求再研究报告》(A Restudy of the Needs of California in Higher Education)
进入20世纪50年代后，许多问题的出现要求对《斯特瑞尔报告》进行重新评估检查。首先，加州人口的增长速度和经济发展情况远远超过了《斯特瑞尔报告》的预计，大量移民涌入加利福尼亚。人口的增长导致人们对公立高等教育的需求相应增加，人们要求增加高等教育机会的呼声空前高涨；其次，在全国经济大衰退的背景下，持续涌入的人口和不断增长的高等教育入学需求，导致教育费用增加，州政府教育支出严重不足；再次，加州大学和州立学院间曾暂时建立的和谐局面被打破，高等教育共同体内部又一次陷入混乱。在此背景下，加州大学董事会和州教育委员会提议重新评估《斯特瑞尔报告》。
1953-1955年，由布法罗大学前任校长托马斯·R.麦康奈尔 (Thomas R. McConnell )组织的“再研究”专家小组对加州公立高等教育进行了研究，发表《加利福尼亚州高等教育需求再研究报告》，简称《再研究报告》(Restudy Report)。
报告指出，初级学院、州立学院和加州大学是构成加州庞大、高效的公立高等教育体系不可分割的部分，三者之间必须建立起合理而又紧密的联系。同时，报告在《斯特雷耶报告》基础上，对不同类型公立院校的职能进行了重新评估，提出了新的职能划分模式，并就三级系统的管理协调、成本控制等问题提出了很多具有重大影响的建议。但报告中的两条重要建议遭到了地方立法委员、州教育委员会及加州大学董事会的反对。其一，报告认为现有的管理机构缺乏对州立学院强有力的领导和管理，建议州立学院建立独立的董事会；其二，报告建议在1965年前停止建设新的四年制院校。最终，由于研究报告缺乏政治智慧，无论是加州大学董事会还是州教育委员会都没在这份报告上签字。
第四，《加利福尼亚公立高等教育增补中心需求报告》(A Study of the Need for Additional Centers of Public Higher Education in California)《再研究报告》的失败导致很多委员要求立法院对州高等教育系统的未来进行新的研究。在此情况下，联络委员会批准开展一项关于公立院校建设计划的研究，并于1957年公布了研究成果《加州公立高等教育增补中心需求报告》，简称《增补中心报告》(Additional Centers Report)。报告指出，新校址的确立将建立在最有效地使用政府资源及对最好的地理条件和职能需要进行评估的基础上。报告根据加州财政能力及各地区经济、人口发展情况，结合州议员的相关提，开列出一份新建公立院校地区名单，按入学需求递减排列。其中18个地区需新建初级学院，9个地区的州立学院应当优先发展。此外，考虑到加州人口中心的转移以及由此带来的对加州大学的招生压力，报告还建议加州大学在人口密集的洛杉矶地区和旧金山湾区新建两所大学分校，以减轻伯克利和韦斯特伍德校区的入学压力，并提供大学层次的公立教育，满足这些地区不断增长的入学需求。
尽管《增补中心报告》提出的新建院校备选地区名单是综合各种因素并经多方反复研讨而得出的，尽量满足各地区对高等教育的迫切需求，但报告还是未能阻止议员们为争取在各自选区创建公立院校而采取的行动。就在报告公布后的1957年州议会年度会议上，仍然有很多议员提交了大量要求创建新院校的议案，这次规划没有取得预期的效果。不过，此次规划明确提出了一个需要新建校区的地区清单，为1960年总体规划中对新校址选择的建议提供了蓝本。
2、政策源流中的行动者
第一，政策共同体分析。在政策溪流中，有这样一个由专业人员组成的共同体，他们对问题有自己的看法，能够提出专业的政策建议，并通过各种方式推销自己的方案。这个共同体就是“政策共同体”。在政策共同体中，方案和建议四处飘流，金登将其比喻成“政策原汤”，这些方案和建议不仅千差万别，而且也随时间不断发生变化。思想漂浮、提出建议、修改建议、再次漂浮，不断循环，这个过程被称为政策方案的“软化”，软化是使政策方案为别人了解和接受的过程。软化的对象不仅仅局限于政策共同体内部，还有广泛的公众和决策者们。
第二，政策企业家作用分析。政策共同体中的“政策企业家”在方案软化过程中起着关键作用，他们“怀着未来会有所回报的希望而愿意投入自己的资源—时间、精力、声誉、金钱。他们所得到的回报形式可能表现为他们所赞成的政策，因参与而产生的满足感，或个人职业安全感的增强和职位的提升”，是政策建议或思想的倡议者。在加州高等教育总体规划制定过程中，政策源流中的政策企业家们主要包括加州大学校长克拉克·科尔（及其前任斯普劳尔）、加州大学校董会主席、斯特瑞尔教授、州教育总督学辛普森、州教育委员会主席威廉·布莱尔、多纳霍议员等，面对加州高等教育不同时期的问题，他们提出自己的政策建议，并抓住各种机会在各种场合宣传他们的思想和方案建议，努力使得他们的政策方案得到政策共同体中的多数人的认可与接收，并根据意见反馈不断修正这些政策建议，最终成为问题的解决的最佳方案。
第三，学者和研究人员作用分析。除了政策企业家外，政策流中的另一些重要参与者就是学者和研究人员。
通过前文我们可以看出，加州大学、州立学院、初级学院、私立教育机构的学者代表们及研究机构的研究人员对加州高等教育进行了很多的研究，如主持《苏扎罗报告》的卡内基教学促进基金会主席亨利·苏扎罗、七人委员会主席塞缪尔·卡彭、奥伯利·道格拉斯、加州大学副校长门罗·多伊奇、加州大学代表托马斯·霍利、布法罗大学前任校长托马斯·麦康奈尔等。他们是对加州高等教育进行了很多的研究，提出了很多的政策方案并将之发展完善。
（四）总体规划创生的政治源流
1、政治环境的变迁
一如上述，在政治源流的影响因素中，国民情绪和执政党的更迭两个因素的结合，会对议程产生强有力的影响。前苏联卫星上天事件引发的公共舆论、民主党人地位的重新确立引发的执政党理念的转变、加州大学内部领导权的重大变化，这些构成了1960年高等教育总体规划形成的新的政治环境，改变了政策制定的动力机制，使高等教育共同体的内部冲突得以解决。
第一，前苏联卫星上天事件引发的国民情绪。1957年苏联第一颗人造卫星的成功发射，是20世纪50年代末至60年代里最重要的影响美国教育的历史事件，引发了美国全国性教育改革浪潮。苏联卫星事件使美国社会产生了前所未有的危机感和紧迫感，“震惊了我们的公民和政府，使他们从对我们在科学和军事方面保持领先于苏联的能力、对我们教育制度的优越感的自我满足中清醒过来。” 人们开始反思在科技、教育等领域与苏联的差距，以及产生这种差距的原因，“唤起了人们对客观而广泛地重新评估美国教育的要求。” 前苏联卫星上天事件成为美国教育改革的导火线和催化剂。
卫星事件对美国高等教育产生的影响在加州得到了更为集中的体现，这很大程度上是由于加州一系列高校在军事与国防相关领域的技术研究实力和独特地位造成的。加州大学、斯坦福大学等院校早在二战时期就已成为美国弹道导弹技术、电子信息技术及航空技术研究的重要基地，为新兴国防与军事工业及其他相关领域的繁荣输送了大量技术人员。正是由于加州在上述领域的重要地位，当苏联卫星事件发生后，加州的高等教育很快就成为美国人尤其是加州人关注的焦点。加州民众和教育界学者都在思考：加州的教育体制有何问题？
在苏联卫星上天后三个月内，受苏联卫星事件的影响，加利福尼亚的参众两院主持了一系列的关于教育的听证会，并专门成立了公共教育联合临时委员会和公民顾问委员会对加州教育进行综合考察。在最终提交的研究报告中，委员会对加州的教育体制进行了严厉抨击，认为加州的教育体制存在大量严重的问题，包括教育厅庞杂、不独立的状况，高等教育机构在扩大招生和学校发展方面缺乏明确而有效的沟通与合作，立法部门在引导公共教育发展方面没有发挥足够的影响，也没有承担必要的责任等。在进一步加强高等教育特别是公立高等教育部门之间的协调管理、制定具有广泛约束力的长远发展规划方面，加州社会各界已形成了初步的舆论基础。
第二，执政党的更迭和执政理念的转变——民主党人布朗州长的改革。1957年底，民主党在州议会选举中赢得了加州参众两院的多数席位，1958年，民主党人埃德蒙·帕特·布朗当选为加州新任州长，近百年来民主党第一次获得了萨克拉门托政府的领导权，扭转了加州政局长期为共和党所掌控的局面。民主党地位的确立，成为制定政策、提出议案、进行政府管理和保障政策实施的关键。
布朗州长上任后面临着很多棘手问题。一直以来，民主党和共和党由于执政理念的不同，在如何解决包括高等教育在内的诸多社会问题上存在很大的差异。同时，新议会和州长选举等又进一步加剧了两党间的冲突和隔阂，最终导致议会议而不决、政府效率低下等问题。为此，布朗州长呼吁两党相互理解、相互信任，共同维护加州民众利益，支持政府工作。另一方面，布朗就任州长之际，加州正经历着二战结束以来最严重的经济衰退。为激发加州经济的活力，缓解严峻的财政形势，布朗提出了一系列的改革方案和措施。这些改革措施多数得到州议会的批准并顺利实施，成功地增加了政府收入，逐步扭转了加州经济萧条的局面。布朗积极的改革姿态和合理的改革措施赢得了大多数州议员的赞许。
二战后，在各种因素的共同影响下，加州高等教育规模特别是公立院校的在校生规模急剧扩大。据统计，到1958年加州公立高等教育在校生保有量较1950年增长了一倍多，适龄人口的毛入学率也远高于美国同期的平均水平。加州在公立高等教育领域的民主化进程已走在了全美各州的前列。但是，随着公立高等教育招生数量的快速增长，高等教育的质量问题也随之凸显，“尽管（规模增长所引发的问题）是一个全国性的难题……但相对而言，该问题的严重性在加州尤为突出。”之前，加州民主党人的教育政策主要集中于扩大教育规模、增加教育机会等问题上，面对着加州高等教育的新形势，以布朗州长为代表的民主党人逐渐将教育改革的重点转移到教育质量上来，而这与共和党人的教育政策理念不谋而合，这种政策默契为此后加州高等教育的理性发展、特别是1960年高等教育总体规划的制定提供了一定的政治基础。
第三，人事变动——克拉克·科尔就任加州大学校长。加州大学在斯普劳尔校长的强势领导下，开辟了一个新时代，成为拥有广泛国际声誉的美国最著名的研究型大学之一。但是，斯普劳尔的铁腕作风和近乎于专断的工作方式也引起了很多人的不满。20世纪50年代末，加州公立高等教育面临诸多挑战，在亟需协调各方力量进行全面改革的时期，斯普劳尔的领导风格已很难适应加州大学所处的新环境。基于上述考虑，1957年10月，加州大学董事会选择了有着高超协调能力和丰富的危机处理经验的克拉克·科尔担任加州大学新任校长，标志着加州大学领导层的一个重大转变。
在接任大学校长之前，科尔已经在加州大学伯克利分校工作了十余年，并于1952年出任伯克利分校首任校长。在伯克利的长期工作经历使科尔对加州大学内部的诸多问题、对加州大学与州议会、州教育委员会及其他社会力量之间的种种矛盾、对加州公立高等教育在发展进程中所暴露出的一系列问题都有较为深刻的认识。这为他上任后着力推动加州大学及加州公立高等教育的改革提供了背景依托。
同时与前任校长斯普劳尔相比，科尔的风格更为民主，更关注那些对公立大学感兴趣的选民们的心声，这使得他更容易被社会公众及政府部门官员所接受，而他灵活的工作作风以及高超的协调各方关系的工作技巧为他顺利地履行加州大学校长职务、推动加州公立高等教育改革的稳妥进行提供了有效的保证。在这种背景下，受诸多积极因素的共同影响，一场改变加州公立高等教育发展史的改革运动就此拉开了帷幕。
第四，利益集团间的博弈。在政策的形成过程中，利益集团会主动提出自己的政策建议，或与和他们具有共同利益的议会成员联合在一起提出政策建议，利益集团的成员经常为政策的形成提供非常有价值的信息，努力把这些问题提上政策制定的议程。总体规划的制定过程是不同利益集团间相互斗争，相互制约，协调各方关系，实现团体间利益均衡的过程。
托马斯·戴伊认为，“政策是集团之间利益平衡和政治妥协的结果”。20世纪50-60年代，加州高等教育系统内部普遍存在着升格的热望。州立学院在由师范学院转为综合学院的过程中，希望增加学科领域，变成授予硕士、博士学位的研究型大学，尽管这些提案受到加州大学的反对和阻拦，州立学院仍以迂回隐秘的方式进行，使得加州大学和州立学院之间的矛盾越来越突出。而在与加州大学的这些冲突斗争中，州立学院的校长们对州教育委员会的领导管理方式越来越不满意，尤其是州教育厅长辛普森，被他们视为提升州立学院在加州高等教育系统中地位的主要障碍。
一些州立学院的校长重申了1955年的《再研究报告》的一些议案，签署了一份报告以图得到关键立法委员们的支持，实现州立学院使命的“边缘性变化”。这些提议包括：（1）提议州立学院建立单独的董事会，拥有像加州大学那样的自治权，摆脱州教育委员会和辛普森的控制；（2）希望获得工程学和教育学博士学位授予权；（3）要求政府加大对州立学院研究项目的资助力度。校长们还要求在州政府给予州立学院的财政经费中抽出1%用于支持教师的科学研究。
科尔和加州大学的其他领导意识到，州立学院要求的绝不仅仅是一些边缘性的变化，一旦州立学院拥有授予博士学位的权力，将导致州立学院巨大的扩张，必然对加州大学在加州公立高等教育体系中的主导地位产生威胁。
面对州立学院和初级学院的无序扩张，科尔认为，必须尽快制定出一份得到社会各界认可的规划文件，同时要扩大政策讨论的范围，发展更多同盟，包括布朗州长、关键的立法委员、初级学院及私立教育机构的成员等，制定更为开放和协调的发展战略，“这种战略将保护加州大学，并推动高等教育系统的协调发展。其关键内容是促成公立高等教育部门——加州大学、州立学院和初级学院——三方召开协商会议，并为加州高等教育制定一项秩序性规划”，从而推动加州公立高等教育的健康、有序发展。
在得到董事会关于制定规划的批准认可后，科尔展开了积极的游说活动，不过许多州立学院校长认为这种协商的结果仅仅是一种权宜之计，无法从根本上解决问题。尽管州教育厅长辛普森对总体规划也持有怀疑态度，但他还是接受了提议，同意与科尔一同推动总体规划的制定工作，希望借助于完成这个规划来改变自己的形象，重新树立在议会中的威信。
1959年2月，辛普森和克拉克·科尔前往州立法机关申请进行一次总体规划，正式拉开了加州高等教育总体规划的序幕。
2、政治源流中的行动者
第一，行政当局作用分析。行政当局的变更往往会改变整个城市政策问题的议程、备选方案和处理方法。在政治源流中，执政党和政府的态度对问题或方案的选择具有决定作用，他们甚至可以决定哪些问题和建议可以被提出、被重视、被选择，并影响政策共同体内的主流价值观。通常情况下，在政策方案的提出与软化过程中，与主流价值观不符的方案会被淘汰。政党对议程的影响要大于其对政策制定者所考虑的详细备选方案的影响。政党可能会对议程有所影响，但政策制定者所关注的备选方案主要并不源于此。在加州高等教育总体规划制定过程中，民主党人布朗当选为加州州长，民主党获取加州政府的领导权，这些标志着行政当局和国会的政党力量发生了显著变化，在政治溪流中为总体规划打开了一扇政策之窗。政策企业家及时地利用了这个敞开的政策之窗和现有的调节机制特征提出自己的政策方案建议，促进了总体规划的形成。
第二，利益集团作用分析。利益集团对备选方案的拟定和议程的建立都有影响，既会积极推动某个主题的议程，也会消极阻碍某个主题的议程。与集团理论的观点一致，金登也认为，在议程建立的过程，利益集团的作用往往更多的是阻碍作用。对利益集团作用原理的经典描绘是：“利益集团往往倾向于保护自己的既得利益，阻碍那此利益集团（压力集团）通过利益诉求来影响决策者，使决策者将其他利益集团的诉求压缩，以达到一种平衡”。我们看到加州公立高等教育系统内有两大主要利益集团：加州大学和州立学院，一直以来，两者都处于对峙和争吵状态中。面对加州高等教育的问题，通过利益博弈和政治妥协，两大利益集团通过加州高等教育总体规划实现了相对平衡。在这一过程中，利益集团有关各方，包括总体规划调查小组，通过报纸、新闻发布会等方式大力宣传和解释总体规划的内容，并得到了布朗州长的高度认可和加州大学内部学术评议会的支持。
第三，媒体作用分析。作为政治源流中的重要力量之一，有关学者认为，媒体对政策制定的影响可以分为三种情况：一是为政策制定者确定问题并设定议程；二是影响观众对政策问题的态度及价值观；三是改变投票人和决策者的行为。其影响政府议程的途径主要有：首先，新闻媒体可以在政策共同体内部充当一种沟通者的角色。其次，对一些已经在其他地方开始的活动进行夸张性报道，而不是引发那些活动。再次，媒体对公共舆论议程具有明显的影响，而公众舆论影响某些参与者。最后，媒体的重要性程度因为参与者类型的不同而有所差异。新闻媒体在加州高等教育总体规划的形成过程中更多的充当了辅助角色，为其他不同参与者所“利用”。总体规划最终不仅得到了州教育委员会成员们和加州大学董事会的支持，也得到参众两院和布朗州长的大力支持。同时，《旧金山纪事报》《洛杉矶时报》《先驱考察报》等新闻媒体进行了大量的新闻报道，表现出欣赏和支持的态度。1960年10月，加州大学克拉克·科尔登上了《时代》杂志的封面，并在期刊中刊登了一篇有关加州高等教育总体规划的专题文章。可以说，不论是在加州高等教育总体规划的制定时期，还是在之后的推广时期，新闻媒体都发挥着重要作用。
四、政策之窗与总体规划的出台
（一）政策之窗的开启
1、触发机制与政策之窗
政策之窗类似于格斯顿的“触发机制”。格斯顿认为，触发机制是公共政策的催化剂，其价值来自于三个因素的相互作用：范围、强度和触发时间。在政治过程中，一个触发机制就是一个重要的事件，该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的公众反应。公众反应反过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件。触发机制为政策之窗的开启创造了条件，而政策之窗的开启又为三源流的汇合提供了机会，最终促使政策议程的启动。
政策之窗的开启，在很大程度上是因为问题源流或政治源流的重大事件。政策之窗可以区分为“问题之窗”和“政治之窗”。如果某问题源流中的重大事件（一个突发事件）引起决策者们关注，政策企业家就进入到政策源流中寻找解决问题的备选方案，从而与问题结合起来；如果政治源流中发生重大变化，如行政当局的变更、国民情绪的变化、政党或意识形态的改变等，那么他们就进入到政策源流中寻找适当的政策建议，进而与政治源流中改变政策议程的事件结合起来。
金登认为，“问题之窗”与“政策之窗”是相互关联的。当“问题之窗”开启时，如果作为问题解决办法的备选方案也符合政治可接受性的检验标准，那么他们就会进展的更加顺利。那些得不到政府支持的政策建议往往很容易被遗弃，即使它们可能是解决问题的最好办法。与此类此，当“政治之窗”打开时，政策企业家会找到一个可以把他们提出的政策建议附加上的问题。同时，政治事件还会增强人们对某一问题的关注程度。
本研究认为，在加州高等教育总体规划的形成过程中，政策之窗更大程度的受政治源流的重大变化影响而打开。
2、政策之窗的开启
加州政府由共和党转为民主党执政的政治转变整，为高等教育总体规划的启动提供了政治基础，而民主党人多萝西·多纳霍(Dorothy Donahoe)接替共和党人唐纳德·多伊尔就任众议院教育委员会主席，则成为加州高等教育总体规划启动的触发机制。《众议院第88号共同决议》的通过，标志着三源流的汇合，政策之窗由此开启。
1959年3月4日，多纳霍联合众议员约翰·威廉斯和参议员沃尔特·施蒂恩斯等人向议会提交了一个议案，要求议会授权州教育委员会和加州大学董事会联络委员会“为初级学院、州立学院和加州大学及其他高等院校的高等教育设施、课程及标准的发展、扩张与整合起草制定一份高等教育总体规划，以满足加州未来十年乃至更长时期的（高等教育）发展需求”，并要求在1960年立法会常规年会期间呈交该规划。
1959年3月14日，加州大学董事会、州教育委员会与部分议员就总体规划的制定问题在伯克利分校召开第一次联合会议。尽管科尔对此次联合会议寄予厚望，希望他的规划研究方案能够获得州教育委员会、辛普森和议员们的支持，但由于在利益问题上的巨大分歧，这次会议没有取得任何令人满意的成果。联席会议反映了州立学院和加州大学间一直以来的冲突，最终演变为一场激烈的争论，特别是在关于创办新的公立院校的问题上双方一直争执不下。州教育委员会坚持由辛普森提出的优先建设新院校的名单，而大学董事会认为在双方就一些关键环节达成共识之前，任何类似的名单都没有任何意义。最后双方决定，所有问题将留待于4月15日召开的第二次联合会议上讨论。多纳霍议员对此结果深表不满，她强调，议员们已经对双方的争吵失去耐心，大学董事会和州教育委员会必须在4月份的会议上启动“一个关于高等教育发展的明确的规划”，以积极的态度争取议会支持。
1959年4月15日，第二次联合会议召开，布朗州长亲临并主持了这次会议。科尔争取到了布朗州长、校董会主席唐纳德·麦克劳克林(Donald McLaughlin及州教育委员会主席威廉·布莱尔(William L. Blair)的支持，最终《众议院第88号共同决议》( Assembly Concurrent Resolution No. 88 ,ACR 88 )在立法院获得通过。同时，加州大学董事会和州教育委员会决定着手制定总体规划，并同意在1960年州议会年度会议上提交总体规划草案。
《众议院第88号共同决议》的通过，标志着高等教育总体规划的正式启动。
（二）总体规划的出台
1960年高等教育总体规划的出台历时一年，经两次反复，最终颁布。
1、1959年“洛夫计划”
第一次规划主要发生在加州大学和州立学院两大系统之间，由联络委员会下属的九人联合顾问委员会来完成。此次规划的核心议题是确立公立高等教育系统各部门的功能定位与职能划分，并对管理协调机制与招生标准做以探讨。
根据谈判和磋商，顾问委员会最终接受了州立学院代表马尔科姆·洛夫的建议，又称为“洛夫计划”。“洛夫计划”从根本上界定了州立学院和大学的功能。州立学院将变成大学，提供大学文科教育，进行职业或专业课程培训和科学研究活动，这些专业涵盖从本科到博士水平的所有阶段；而对于加州大学则要求其减少大学本科的招生，只招收高中毕业生前10%的学生，把主要精力专注于高级研究型学术人才的培养上，不再授予硕士学位。
由于“洛夫计划”实现了州立学院的大部分目标，使得州立学院的办学层次不断提高，功能不断增多，地位也越来越接近大学，严重威胁到了加州大学的地位和生存，遭到科尔的否决。科尔甚至一度考虑放弃对“总体规划”的磋商。第一次规划宣告失败。
2、1960年高等教育总体规划
1959年5月底，经过广泛协商，“总体规划调查小组”正式成立。该小组不仅包括加州大学、州立学院和初级学院的代表，还增补了私立机构代表，以保证规划的全面性、整体性。西方学院(Occidental College)校长阿瑟·G. 孔斯(Arthur G. Coons)担任调查小组主席，其他成员由科尔和辛普森甄选，包括加州大学、州立学院、初级学院和加州私立教育机构的代表及一些工作人员。
调查小组成员在分析加州高等教育发展现状及面临的问题后，决定主要研究六个方面的问题：（1）预测1960-1975年间加州高等教育的入学需求及生源分配；（2）不同类型公立高等教育机构的职能划分及现有格局的调整；（3）确定新建公立院校的优先名单及进度安排；（4）公立高等教育机构运行成本预测；（5）政府财政支付能力评估；（6）加州公立高等教育三级系统的管理与协调模式设计。
根据这六个问题，调查小组成立了六个专门技术委员会针对某些具体问题展开调查研究。到1959年7月初，编制总体规划的前期准备工作基本完成，一个规模庞大、分工明晰和具有普遍代表性的工作团队最终成型。
面对总体规划制定过程中的种种问题，调查小组在某些关键问题上存在着严重的分歧和争论，调查研究工作一度陷入僵局。最终，加州大学校长科尔就加州大学和州立学院争论的焦点问题提出了一份妥协方案，得到了州立学院的同意，为总体规划的进行扫清了障碍。
1958年12月，联络委员会一致审议通过调查小组提交的总体规划草案，并将其提交给州议会。1960年2月，科尔与辛普森将《加利福尼亚州高等教育总体规划（1960-1975）》报告提交给布朗州长和州议会，得到了州议会参众两院的普遍支持，最终议会一致通过了根据总体规划主要建议为蓝本起草的法律文本，为纪念去世的众议员多纳霍，此法案命名为《多纳霍高等教育法案》(Donahoe Higher Education Act)。同年4月，布朗州长签署了这份法案。11月，一项根据总体规划的建议制定的宪法修正案获得加州全民表决通过。至此，总体规划最终以法律形式被确定下来，成为改变加州高等教育特别是公立高等教育发展进程的里程碑，加州公立高等教育由此开启了辉煌的“规划时代”。
五、结论与启示
通过上述研究，我们可以得到如下几条结论：一是区域经济社会的发展对总体规划出台的产生了重要影响，区域政治经济发展是政策变迁的宏观背景。二是关键的行动者对总体规划的出台产生直接影响，正是政策企业家对“政策之窗”的把握推动了政策变迁。三是政策议程的形成机制是高等教育系统在宏观社会背景制约下自主选择的过程，总体规划的形成过程是自上而下和自下而上相结合的过程。区域高等教育发展与区域经济社会发展的耦合是1960年加州高等教育总体规划取得成功的关键。这些结论可对中国区域现代化与区域高等教育规划的耦合提供了诸多政策启示。
（一）抓住问题，从实际出发
一直以来，我国各省市、各高校的发展规划的制定往往沦于形式，其往往是“锁于柜中，存于口头”，并没有很好的在实际中发挥它们的作用，指导高等教育的发展。目前我国多数高校战略规划的制定工作不是从学校办学实际出发，把规划作为学校战略发展的有力工具，而多是将其视为一种临时任务，纯粹是为了迎接上级教育行政主管部门的检查。显而易见，这种抛开学校发展实际，又缺乏高校教师的认同和参与的规划是不能发挥其应有的作用的。
在加州，不论是加州高等教育总体规划之前的一系列研究，还是1960年的总体规划，尽管有些研究报告的结果不尽人意，但它们的出发点都是加州高等教育当时所面临的问题和挑战，都是因时因势的问题导向型。正如克拉克·克尔所说，“我们的确抓住了历史和引导历史，而没有被历史压倒。但是我们实际上很少考虑历史而更多地想当前需要解决的问题。” 也正因为如此，在之前研究成果不断的修正、演进中，加州高等教育总体规划最终成功的解决了加州高等教育在20世纪50-60年代所面临的问题，时至今日，依然在全美和全世界发挥着它无以替代的作用。这种关注问题解决的思路确实值得我们借鉴。
（二）多方参与，协调发展
从加州高等教育总体规划的形成过程及调查小组成员的组成可以看出，加州公立高等教育各机构各利益方广泛参与，充分发挥协调机制的作用，在各方的合作、磋商中，实现自上而下与自下而上的完美结合，达到各方利益的平衡与协调状态。
面对我国高等教育目前发展中的遇到的问题，加强高等学校之间的交流、合作，促进学科间的交叉、融合，实现资源的优化配置，将是明智之举。《中华人民共和国高等教育法》第十二条规定：“国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作，实行优势互补，提高教育资源的使用效益”。在课程资源、师资力量、实验设备以及书刊资源上，高等院校之间应该实现资源共享，取长补短、相互促进，营造更好的人才培养环境，最终实现院校间的互惠共荣。
（三）充分发挥校长等关键行动者的作用
高校校长是一个特殊的岗位，也是各种理想身份的综合体。作为发展规划工作的总协调人和最终发布人，校长起着无可替代的关键性作用。美国管理学家约翰·米利特认为，“一所大学规划的有效性取决于校长领导的有效性”。校长的战略领导总体上决定了高校的发展方向。因此，要把高校发展规划的制定和实施工作作为校长的首要任务。在美国，遴选校长的要求之一就是校长能提出和实施有效的高校发展规划；在英国，大多数大学校长都认识到他们对规划过程有效进行的领导作用。英国高等教育拨款委员会在《英国高校战略规划指南》中指出，“校长在规划过程中有四项主要任务：提出目标任务和发展思路，听取咨询意见，进行激励和加强沟通交流”。
作为加州高等教育总体规划的总设计师，加州大学校长克拉克·科尔完美的发挥了“校长”这一职能，他的成功给我国当今高校的校长树立了一个榜样。而我国高等院校大多实行的是校长负责制，目前的校长选聘任用方式很难产生有自己教育理念的教育家型的校长。因此有关学者认为，制定校长的考核标准应该以校长的职责为依据，校长的学术背景只作为在选聘时的重要参考，校长在任期间的学术成果不作为考核指标，建立“年度述职、聘请考核”的制度。
（四）加强政府与高等教育系统间的协调与合作
加州高等教育总体规划的出台是加州高等教育系统内部协调的结果。总体规划的形成与实施过程是是政府、立法机构、高等教育系统、社会公众之间相互协调、合作，通过一定的妥协，最终所达成的一种相对平衡状态。“参与”、“谈判”、“协商”是其治理理念。总体规划实现了各利益主体之间 “必要的张力”与“动态的平衡”。
大学作为传承学术和研究学问的组织，既要主动适应政府所代表的公共利益的需要并接受政府和社会的监督，又要保持自己相应的独立和自主。政府不能以自己的偏好，通过行政、立法、财政等手段对大学过多干涉、控制。
借鉴加州经验，我们应建立一个政府、各层次类别高校、社会公共利益及行业、企业多方利益主体平等参与的制度化对话平台，它能将各种矛盾置于协商当中加以调和，形成共识后既可以留给每个主体创造的空间，又便于看到彼此的需要从而加强合作，并在透明的机制中互相监督，从而找到政府在直接管理中无暇顾及也无法触及的深层次问题的解决途径。
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The Birth of a Regional Policy：
The formation of the Master Plan of Higher Education in California
ZHOU Guangli; DONG Weiwei
（Renmin University of China，Beijing 100872,China）
Abstract：Globalization and market transformation has intensified greatly the differentiation among regions in China. Replacing the idea of integral modernization, regional modernization has become an important concept in policymaking. Higher education is the most important factor affecting the regional modernization, how to achieve a mutually beneficial interaction between regional economy and higher education through the impact of policymaking is one of the important issues of great concern to national decision-making and the society as a whole. The Master Plan for Higher Education in California is regarded worldwide as the prime example of excellence in formulating regional master plan. It was able to achieve great success due to the scientific nature of its formulation process and a thorough consideration for the features of regional public policy. In general, to formulate effective regional higher education policy, one has to embrace the reality of the region; all the stakeholders must be involved; influences from key factors such as principals must be utilized; and the coordination and cooperation between government and higher education system must be strengthened.
Keywords: Master Plan of Higher Education; regional policy；The Multiple Streams Framework; California higher education system
（责任编辑：黄容霞）
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引用本文格式：
周光礼,董伟伟. 一个区域公共政策的诞生——美国加利福尼亚州高等教育总体规划的形成[J]. 高等教育评论,2013,00:8-29.
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