【摘　要】：大学的组织结构决定了其教学、科研任务的分工和协调方式，进而决定了其内部管理模式、学术权力与行政权力的运行态势。当前我国大学院系层面中间线的单向化、技术结构的空心化、支持结构职能的失当以及某些协调手段的错位，是导致行政权力泛化的重要原因。大学“去行政化”可从完善大学分工结构，匹配组织协调手段与大学功能结构，构建学术权力与行政权力的协调平台入手，推动治理结构的优化和提高管理成效。

【关键词】：行政权力；组织结构；分工与协调

【基金项目】：上海市浦江人才计划；上海市哲学社会科学规划课题（２００９ＢＪＹ００２）

【作者简介】：郑　毅（１９８６－），男，安徽铜陵人，华东师范大学公共管理学院硕士研究生，从事组织结构、绩效管理研究；刘文斌（１９５７－），男，湖南长沙人，英国肯特大学商学院教授，管理学博士，从事绩效管理评价、应用数学研究；孟　溦（１９７０－），女，新疆石河子人，华东师范大学公共管理学院教授，管理学博士，从事科技评价、高等教育管理研究。

一、引 言

由于受诸多因素的影响，我国大学运行中的行政权力泛化已成为制约高校健康发展的机能性障碍，由此导致大学“去行政化”的呼声日益强烈。目前针对大学行政权力泛化问题的研究大致分为两类：一是基于高校和政府的关系视角，认为大学行政权力泛化的症结是政府作为大学强势权益人而催生出的过度控制欲与高等教育发展内在规律之间的冲突，“去行政化”应弱化行政力量（政府）对大学事务的广泛干预，加强大学自治与法制化建设；［１］也有学者以美国大学内部管理体制为例，认为高校和政府关系中行政化工具的运用并不必然导致大学内部运行和管理的行政泛化。［２］二是基于大学内部管理视角，认为大学行政权力泛化的症结是大学管理的官僚化［３］，内部管理模式的“行政化”、权力体制设计与配置的不合理［４］等，提出取消大学行政级别、构建学术主导的权力运行机制等［５］。也有学者认为“去行政化”就是在大学内部管理中，将行政管理体系和学术管理体系相对分离，前者由行政人员管理，后者由学术共同体管理。［６］然而，大学运行和管理中，行政事务和学术事务往往是交错纵横的，实现两者协同一致的方式还有待深入研究。

现代社会组织结构决定了组织对工作任务进行正式分解、组合和协调的方式［７］，从根本上决定着组织内部管理模式和权力体系的运行态势，进而影响着组织的人员行为与组织功能的发挥。本文基于组织结构视角，拟从分工与协调两方面探讨大学行政权力泛化的原因，力求厘清大学 “行政化”问题的内在形成机制；探讨行政权力与学术权力协调运行的合理方式；在此基础上提出具有可操作性的去行政化的路径与手段，理顺行政权力和学术权力的关系，进而推动我国大学治理结构的优化和完善。

二、学术权力与行政权力的内涵及其区别

随着现代组织活动的日趋复杂，为满足有效运行，组织一方面需要将组织活动拆分、整合成为执行不同任务的功能模块，另一方面又须将各项任务进行协调和整合以实现组织的最终目标。［７］分工与协调作为组织有效运行的两个核心要素，构成了组织结构的基本框架，决定了组织内部管理模式和权力体系的运行方式，影响着员工行为与组织功能的发挥。作为高校内部两种并行的权力类型，学术权力源自知识的专门性和学术造诣而形成并赋予某些人或团体以某种方式处理学术事务的权力，其合法性源于学术工作本身的复杂性及从事学术工作的人员在大学组织中的不可替代性。［８］行政权力则是随着现代大学规模和功能的扩展，大学为更有效实现其目标而赋予大学科层制结构中各管理层次的，依据一定的规章制度、法律法规对大学中的非学术事务进行管理的能力或力量，［９］其合法性基础是辅助、配合大学以教学和科研为核心的目标的实现［１０］。

从组织结构视角看，学术权力所依托的专业分工因素衍生出大学的横向结构，这一结构本质上是以教学研究人员为核心的专业型组织模式。而行政权力所依托的科层制因素则衍生出大学组织的纵向结构，其本质上是科层制的。这一结构中的诸因素依照组织层级关系完成相互间的调和，其权力主体是履行管理职责的行政机构和行政人员（见表１）。

［１１］上述纵横结构内部的分工原则、协调方法迥异，两套结构所适用的原则有明确而严格的界限，在合理化的组织分工、协调下两套结构及依附其上的两种权力并行不悖。反之则会出现相互掣肘的负面情形。

表１　学术权力与行政权力的主要区别

三、基于分工与协调的大学内部权力模式

组织分工结构通常由五个基本功能模块构成。［１２］以大学为例：（１）战略高层由校长、董事会等校级领导层组成；（２）中间线由负责各层级各类事务协调的院系领导组成；（３）运营核心指院、系、所基层的教学和科研人员；（４）技术结构由学术委员会等各类专业委员会等组成，是掌握与学术相关的决策、监察权力部门；（５）支持结构包括科技处、人事处、图书馆等为正常科研、教学工作的开展提供支持和服务的部门。组织分工决定了各功能模块的职能，而不同的职能意味着不同模块在大学运营中占据着不同的相依性环节，在资源配置过程中扮演着不同的角色，这种角色的差异导致了不同模块间的依赖性差异。这也是大学中学术权力和行政权力的生成基础之一。

理论上大学中不同功能模块的依赖性关系和权力幅度应该依照其对组织战略目标的重要性程度进行配置。以“科研创新”和“人才培养”为战略目标的现代研究型大学，处于运营核心的教学科研人员是这一战略目标的实现主体。因此常态下现代大学分工、协调过程的最终目的是为运营核心提供所需资源，保障产出高质量的与组织战略目标相匹配的学术产品。在这一逻辑下，大学运营核心汇聚了组织绝大部分资源，并在“划科而治”的框架下独立自主运用这些资源。因此，以学术人员独立开展工作、占有大量资源为特征的学术权力是大学中的核心权力，行政权力应围绕学术权力进行配置。另一方面，在组织实践中，权力还有可能依照功能模块在组织资源流通、分配中的重要性、自主性进行配置。虽然教学科研人员是大学战略执行的关键，但其对组织资源的占有、分配需要组织的管理者、服务者作为中介，即从外部资源的获取到内部资源的分配都要依赖技术结构、中间线和支持结构进行。若对上述环节缺乏监控，技术结构和中间线虚弱，原本处于服务本位的职能部门可能拥有控制组织资源总量和资源配额的隐性权力，若放任这种隐性权力就有可能扰乱两种权力配比，出现行政权力泛化。

组织协调机制如同组织结构的粘合剂，随着组织的复杂化、专业化，组织偏好的协调机制会从简单协调转向直接监督，再到工作流程标准化、产出或员工技能的标准化。［１３］不同协调方式对协调对象工作过程的监控内容、监控方式、监控严格程度各不相同（见图２），从而导致协调对象工作过程的自主性、依赖性关系各异，进而衍生出组织中不同类型、不同幅度的权力。

大学横向结构与纵向结构的协调手段存在明显差异：横向结构中掌握核心专业知识的教学科研人员是核心。由于专业壁垒的存在，非学术人员难以对其进行有效的协调、评价。因此，大学中的横向结构一般采用技能标准化和简单协调的手段，在人员招聘、晋升阶段进行协调，更多依靠教学科研人员间的沟通完成协调。这种注重前端，相对宽松的协调方式是教学科研人员独立开展学术活动的保障，也是学术权力相对独立性的体现。大学中纵向结构的运行逻辑与机械型组织无异，协调一般采用流程标准化、产出标准化、直接监督等严格方式对组织运行进行严格监控。这种缺乏弹性的协调可最大程度提高行政部门的效率，约束不必要的自由裁量权，从而提高内部管理效率，确保行政权力恪守本位。

四、我国大学组织内部分工和协调存在的问题

大学的分工和协调系统是学术权力和行政权力生成的依据，也是调整两种权力关系的有效机制，分工的职能界定偏差和协调方法选用失当，可能导致两种权力关系的失衡。从分工的角度看，当前我国大学管理存在下述问题：

１．中间线结构单向化

国内大学实体院系的院长、系主任是中间线结构的主要表征者。他们一方面担负着高层战略分解和基层提案形成的任务，另一方面负责与职能部门沟通以保障基层科研活动的顺利开展。当前我国大学院系领导的职能主要包括教学、学生、设备、人事、科研及部门财务管理等权限。院系领导更多扮演着战略高层的代理者角色，为科研、教学服务的横纵向沟通、协调功能极为有限。原本双向的协调活动在此简化为单向（自上而下）的监督、执行和管理活动。虚弱的中间线使得基层教学科研人员难以形成统一而强势的声音表达自己在科研、教学中的需求和利益，教学科研人员普遍以个体的身份面对职能部门，这使得行政力量的强势成为可能。

２．技术结构职能空心化

大学技术结构主要体现为学术委员会、教学委员会、教授会等各类专业委员会① ，其职能涵盖教学、科研相关的全部事项，如制定教学、科研制度和教学、科研战略规划、学术职位晋升、校级经费分配和学风监察等。我国大学实践中由于“校长作为行政权力和学术权力的共同领导者”这一假设的存在，导致国内大学的技术结构在合法性基础和组织人事上都依附于行政权力而存在，大学技术结构空心化直接的结果就是学术权力在大学中失去强势代表者———学术管理流程、学术管理中协调手段的选用基本由行政人员主导，从而为行政逻辑泛化到学术领域开启了制度化的大门。

３．支持结构职能范围失当

支持结构在现代大学中扮演着提供复杂、专业化服务的角色，其必须通过为教学、科研人员提供服务和支持获得存在的价值。因此，支持结构在职能上应恪守服务本位，削减不必要的自由裁量权。以大学人事部门为例，牛津大学和康奈尔大学人事部门职能明细表中第一项都为“执行大学的人力资源战略”，人力资源战略的制定权则分布在学术委员会、教学委员会等机构。国内大学人事处一般握有“制定人才政策”、“科研人才的调配管理”等决策性管理职能。支持结构掌握了大量学术相关事务决策权，使原本单纯的服务部门嬗变为具有一定学术决策权的管理部门。

从协调角度看，当前我国大学中主要问题为协调方式错位。教学、科研人员的评价应该是一个多维度的考核体系，除单纯的科研产出和教学工作量外，研究潜能、学术态度、学术道德情况等定性指标也是重要的考量标准。复杂的、定性的评价过程必然需要同样掌握专业化知识的“内行”人员进行同行评议。然而，国内大学的年度考核、职称评定、学术称号评定文件中，“论文数量”、“专著数量”、“教学量”等与直接监督、产出标准化相关的硬性协调方式成为核心指标。大学教师某种程度上被错位的协调方式逼成了“计件工”、“钟点工”，这种简单硬性的直接监督方式不仅与学术发展规律相悖，也是催生学术浮躁、学术不端的缘由之一。简单化、数字化的评价指标可便捷地为行政人员所掌握，此种评价标准所需的指标都是通过简单过程就可采集和处理，为行政权力的泛化提供了技术上的便利。

与之形成鲜明对比的是，我国大学对支持结构的考核和评价较为宽松———办事流程、办事时间、办事效果普遍缺乏严格的考核和反馈控制。实际上对于支持结构，直接监督、流程标准化、产出标准化是最有效的协调手段，不仅能提高效率，还可最大限度制约其滥用权力和资源的可能。

五、行政权力泛化问题归因及其治理

大学中存在着纵横交错的组织系统，纵横系统应当分别秉持不同的分工、协调原则，进而确定学术权力与行政权力间的关系。总体来看，我国大学行政权力泛化有两类生成机理：

（１）行政权力在纵向维度上的僭越。纵向的权力总是和直接监督、产出标准化、流程标准化等严格的协调方式相对应。在缺乏约束的情况下，处于支持结构的职能部门会有意将纵向维度上的权力逻辑、协调手段扩展到以院系为代表的运营核心，将依赖行政命令所进行的管理模式扩展到大学的学术单位。国外大学在预防纵向维度行政权力对学术权力的僭越上，有着简单而有效的制度安排。首先，两种权力在高校管理活动中有着明确的代表力量（行政委员会和学术委员会），高校日常事务决定和战略规划是两种权力沟通、妥协的产物。其次，行政身份和学术身份严格分开，担任行政职务期间必须放弃学术上进一步发展的可能，从而避免“双肩挑”，阻断了“利用行政手段获取学术资源，利用学术成就为行政加分”的情形。但从我国大学情形看，纵向结构上行政和学术两端之间有着统一的价值显示逻辑———行政领导可以获得更多的学术资源，获得更大学术成就后又可为行政晋升加分，因此行政权力的逻辑变成了大学中获取资源的逻辑起点———形成了纵向维度上行政权力对学术权力的僭越。

（２）行政权力在横向维度上的僭越。大学中横向维度上权力的展开与专业分工紧密联系，在此原则下资源、信息应围绕运营核心的教学、科研活动进行配置。但在缺乏完善制度化保障的前提下，专业人士会对行政人员产生依赖性，在行政人员行为缺乏制约的情况下，权力必定会流向那些擅长政治手段的人。［１４］此外，大学对职能部门的协调方式过于宽松，流程、产出、质量的考核和监控强度不够，在校内信息、资源、资金分配过程中职能部门的自由裁量权过大，由此形成职能部门的隐性权力———“资源给不给你，什么样的方式给你，什么时候给你”都由职能部门说了算。此种服务变管理的情形正是行政权力在横向维度上泛化的明显表现。

（３）两种权力间缺乏沟通协商平台。大学中两种权力的协调机制不仅意味着一种管理结构，更意味着协商、均衡的管理理念的践行。欧洲大学一般通过学术人员全面介入大学行政管理过程的方式完成协调，而美国大学种类繁多、类型各异的委员会则是有效的协调平台。我国大学普遍缺乏这两种权力的正式协商性平台。一些大学在院系或学部一级设立了具有决策权的院系（或学部）委员会，但其仅仅对院系（学部）职能范围的事务进行协商，其角色更像学术集体决策机构而非两种权力的协商。

基于上述行政权力泛化的机理和表征，我们认为大学 “去行政化”应从以下几个方面着手：

（１）完善大学分工结构。国内大学技术结构的虚弱，中间线部门与支持结构的职能错位、职责范围界限不清是导致行政权力泛化的主因之一。充实大学的技术结构可使学术权力得以在组织层面有所附着，而区分中间线部门和支持结构之间的权责关系，一方面可使“领导层”与“学术层”更好地交流协商，另一方面可以赋予教授学术决策权，从而提高大学的运行效率，让大学教学、科研、社会服务这三大职能得到更好的支持。

（２）组织协调手段与大学功能结构相匹配。大学不同的功能模块需要不同的协调方式，以使其发挥最大功效。对于掌握专业知识的运营核心，用“数文章、算课时”的直接监督方式，只能让原本富有创造力、主动性的教学科研人员变成“计件工、小时工”。对其而言，同行评议、校内委员会的专业评审才是打破信息不对称，对教学科研人员进行协调、评价的最有效手段。而对支持结构来说，缺乏强有力的流程监督意味着其有可能利用手中的信息、资源、经费等隐性权力反制教学科研人员。所以秉持 “监督为上”原则，为职能部门制定标准化流程是促使其提高管理效率，减少僭越的最佳手段。

（３）建立学术权力与行政权力的协调平台。无论是学者控制的中间线，还是广涉各类事务的校内委员会，欧美大学的实践对国内大学去行政化都有很大的启发———学术性是大学组织存在的合法性基础，学术权力是保证大学彰显其价值的内在力量。战略高层过度集权形成的校内单边权力模式只能让“外行领导内行，官员命令学者”的不良风气进一步扩散。只有基于协商的两种权力共存机制才能在制度或实践中保障两种权力的相互配合，协调一致。

注释：

①　各大学具体名称可能不同，例如牛津大学将科研、教学委员会的部分职能合并，设立“规划与资源分配委员会”（Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ａｎｄ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅ　Ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ），杜克大学将这一职能归于理事会（Ｂｏａｒｄ　ｏｆ　Ｔｒｕｓｔｅｅｓ）之下。

参考文献：

［１］　刘家明．我国高校管理体制改革：非行政化的方向［Ｊ］．学术论坛，２００９，（１１）：１７１－１７５．

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［３］　肖应红．我国高校学术权力行政化的理性思考［Ｊ］．黑龙江高教研究，２００４，（９）：６－８．

［４］　李战军．现代大学制度建设中内部权力的和谐运行［Ｊ］．江苏高教，２０１０，（６）：３２－３４．

［５］　董云川．论大学行政权力的泛化［Ｊ］．高等教育研究，２０００，（２）：６０－６４．

［６］　张家．大学去行政化的困难何在［Ｊ］．大学教育科学，２００９，（２）：１１０－１１２．

［７］［１２］［１３］［１４］　明茨伯格．卓有成效的组织［Ｍ］．魏青江，译．北京：中国人民大学出版社，２００７：３，８－２３，１３，８．

［８］　查永军．中国大学学术管理中的学术权力与行政权力冲突研究［Ｄ］．武汉：华中科技大学教育科学研究院，２００９．

［９］　钟秉林．大学如何协调学术权力与行政权力［Ｎ］．中国教育报，２００５－０２－０４（４）．

［１０］　林荣日．论高校内部权力［Ｊ］．现代大学教育，２００５，（２）：６９－７４．

［１１］　宋伟．大学组织行政权力生成的哲学基础［Ｊ］．清华大学教育研究，２００５，（４）：５－１０．１４；武立勋，李汉邦，徐枞巍．对大学组织特性及行政与学术权力关系的思考［Ｊ］．山西大学学报（哲学社会科学版），２００４，（３）：３４－３６．

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